2013年土地估價師理論方法筆記8

基礎與法規(guī)丨相關知識丨理論與方法丨實務基礎丨案例與報告

　　國家土地所有權(quán)

　　一、國家土地所有權(quán)的客體

　　國家土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：

　　(一)城市市區(qū)即建成區(qū)(非城市規(guī)劃區(qū))的土地屬于國家所有。城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。城市建成區(qū)內(nèi)應區(qū)分情況分別規(guī)定：在城市建成區(qū)內(nèi)不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，國家當然取得土地所有權(quán);在城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國家才能取得土地所有權(quán);否則，土地仍屬集體所有。

　　(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)被國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。

　　沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;

　　征收是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國有的措施;

　　征購是指1982年《國家建設征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件有償?shù)卣饔眉w或個人的土地的措施;

　　征用是指1982年《國家建設征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的措施。

　　區(qū)別：1)在適用時間上，只有征用適用于1982年《國家建設征用土地條例》施行后，其余三種方式均適用于該條例施行前;2)在適用對象上，沒收的對象具有特定性，即地主及官僚資本的土地，征收、征購的對象是集體或個人的土地，征用的對象則是農(nóng)民集體所有的土地;3)在是否有償?shù)膯栴}上，沒收與征收是無償?shù)?，征購是有償?shù)模饔脛t有無償與有償兩種形式，采用何種形式視具體情況而定。

　　2004年3月14日十屆全國人大二次會議通過憲法修正案后，征收、征用被賦予了新的含義。征收和征用共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。

　　(三)除依集體所有權(quán)證或者享有集體所有權(quán)的事實被依法確認的外，林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于國家所有。原屬于農(nóng)民集體所有，但后來在事實上轉(zhuǎn)歸國有單位、城市集體所有制單位或其他非農(nóng)民經(jīng)濟組織的土地，按照1995年原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的有關規(guī)定，確定為國家所有。

　　《土地管理法實施條例》第2條第4項的規(guī)定，采用了國家土地所有權(quán)推定的制度。根據(jù)這一制度，凡不能確定為集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，均確定為國有。

　　確定為集體所有的方法，一是依集體所有權(quán)證，二是享有集體所有權(quán)的事實被確認。其中第二種方法是以我國大部分地區(qū)尚未頒發(fā)集體十地所有權(quán)證的現(xiàn)實情況為根據(jù)的;在已經(jīng)完成確權(quán)發(fā)證的地方，當然應主要采用第一種方法。

　　對于歷史上發(fā)生的集體所有土地的事實變動，即當時在沒有辦理土地征用，又未能辦理土地登記(從20世紀50年代中期到80年代中后期，我國沒有土地登記)的情況下轉(zhuǎn)歸全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他非農(nóng)民經(jīng)濟組織(如華僑農(nóng)場)的原農(nóng)民集體土地，原則上應確定為國有。具體認定標準適用1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的有關規(guī)定。

　　(四)建成區(qū)內(nèi)或城市建成區(qū)邊緣，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但該組織農(nóng)民集體所擁有的土地全部變?yōu)榻ㄔO用地的，國家可以依法將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀玫卣邔υ摲恋叵碛袆潛車型恋厥褂脵?quán)。

　　在這種情況下，1、國家可以根據(jù)《土地管理法實施條例》第2條第5項的規(guī)定，將該集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，從而無需辦理征用手續(xù)和支付征地補償費而取得國有土地使有權(quán)。2、原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有解散且繼續(xù)使用原歸其所有的土地的，在土地確定為國有后，對該土地享有劃撥國有土地使用權(quán)。3、如果原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織解散，但原集體經(jīng)濟組織成員以企業(yè)形式或者其他合法方式繼續(xù)使用原集體土地的，可照此辦理。

　　(五)因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，國家應當依法將國有土地與原集體土地進行置換，遷移的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體對置換后的土地享有集體土地所有權(quán)。

　　用于置換的土地，可以是存量的國有土地，也可以是國家為安置移民而向其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征收的土地。

　　例題：依照我國法律,國家土地所有權(quán)的客體是( 　 )土地.

　　A 城市市區(qū)

　　B.城市規(guī)劃區(qū)

　　C城市市區(qū)和郊區(qū)

　　D.城市建成區(qū)及其邊緣地區(qū)

　　二、國家土地所有權(quán)的代表

　　國家土地所有權(quán)由國務院代表國家行使。國務院可通過制訂行政法規(guī)或者發(fā)布行政命令授權(quán)地方人民政府或其職能部門行使國家土地所有權(quán)。

　　1、被授權(quán)的縣級以上地方人民政府及其職能部門以本機關的名義行使國家土地所有權(quán)，但須依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府審批。 2、國有土地使用權(quán)的出讓、租賃、劃撥經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地管理部門作為國有土地所有者代表實施;3、國家直接以國有土地使用權(quán)對企業(yè)進行投資的，由國務院或者地方人民政府土地管理部門委托的國有企業(yè)或者政府機構(gòu)代表國家土地所有者行使投資者權(quán)益。

　　根據(jù)我國現(xiàn)行的政權(quán)體制，我國采用的是“單一代表、分級行使”的制度，而地方政府的行使權(quán)不是以所有權(quán)代表的資格為基礎，而是以所有權(quán)代表即中央政府的授權(quán)為基礎。《土地管理法》第2條第2款規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使”，是單一代表制的體現(xiàn)?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第9條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府負責”，第11條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓合同應當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡稱出讓方)與土地使用者簽訂”，則是分級行使制的體現(xiàn)。

　　例題：我國國家土地所有權(quán)主體的代表和權(quán)利行使的方式分別是(　) 。

　　A.單一代表,單一行使

　　B.分級代表,分級行使

　　C.單一代表,分級行使

　　D.分級代表,單一行使

　　市、縣人民政府土地管理部門成為國有土地所有者代表的情況。在實踐中，一直由市、縣人民政府及其土地管理部門直接行使國有土地的收益權(quán)、處分權(quán)，并依法律規(guī)定報上級人民政府審批以及向上級人民政府上繳部分土地收益。此時，對外擔任國有土地所有者代表的，是市、縣人民政府土地管理部門。因為從法律關系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國家是以本機關的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權(quán)利、義務關系，如簽定出讓合同。明確其具有國有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關系明確、具體，發(fā)生爭議糾紛時也便于確定責任。當市、縣人民政府土地管理部門未經(jīng)依法審批而行使國有土地的收益權(quán)及處分權(quán)時，依《土地管理法》　　第78條的規(guī)定，認定其行為無效，并依法處理相關的法律后果。

　　例題：我國地方人民政府及其國土資源行政主管部門經(jīng)國務院授權(quán)，以(　)的名義行使國家土地所有權(quán)。

　　A.國務院

　　B.本機關

　　C.批準其行使的上級機關

　　D.國家

　　國有股權(quán)持股單位成為國有土地所有者代表的情況。國有土地使用權(quán)作價出資或入股，依現(xiàn)行法律規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)的持股單位簽訂委托持股合同，由國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實際存在委托與轉(zhuǎn)委托關系。地方土地管理部門本來是受國務院委托擔任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權(quán)在作價出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國有股權(quán)持股單位，最終由國有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關系。

　　例題：國有土地使用權(quán)的作價出資或入股,由(　)直接作為國有股權(quán)代表行使所有權(quán).

　　A.國土資源行政主管部門

　　B.土地使用權(quán)出讓方

　　C.國有股權(quán)持股單位

　　D.土地承租人

　　三、國家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容

　　國家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：

　　(一)國有土地所有者代表依法將國家土地所有權(quán)的部分權(quán)能 讓與土地使用者。國家對土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。

　　國家土地所有權(quán)的行使有以下特點：

　　1.國家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，只能由其授 權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。而集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。

　　2.國家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、 使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國有土地使用權(quán)人)。因此，國家土地所有權(quán)主體代表必定 將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國家 享有實現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟功能的收益權(quán)。而集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項權(quán)能。

　　3.國有土地所有者代表對土地保有最終的處分權(quán)。這是國 家土地所有權(quán)的一個十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個突 出表現(xiàn)，就是國家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國有土地使 用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。

　　(二)國有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資 或入股)、出租和劃撥等方式將國有土地使用權(quán)讓與土地使用者 國有土地所有者代表應遵守其與土地使用者訂立的土地出讓 或租賃合同，履行合同義務。國有土地所有者代表可依法收回國 有土地使用權(quán)。

　　目前，國家土地所有者代表行使國家土地所有權(quán)的具體方式主要有四種：出讓、租賃、作價出資或者入股和劃撥。其中，出讓、租賃、作價出資或入股屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國家土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關系，故要求國家土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國家土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關系，國家土地所有者代表可以按照正當行政程序隨時收回土地使用權(quán)。

　　(三)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使 處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國有土地，其處分行為無效。因為《土地管理法》實施用途管制后，各級政府決定土地命運的權(quán)力集中體現(xiàn)在：農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國家對經(jīng)濟資源進行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項目用地審批權(quán)限實際上已成為劃分各級人民政府土地處分權(quán)的標尺。

　　(四)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使 收益權(quán)應依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新增建設用地的土地有償使用費，30%上繳國家中央財政，70%留給有關地方人民政府不同層次的國有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關系為：原則上應當層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級之間，也可以照此辦理。

　　例題：我國國有土地所有者代表實現(xiàn)國家土地所有權(quán)的基本方式包括國有土地使用權(quán)(ABCE)

　　A.出讓

　　B.租賃

　　C.劃撥

　　D.抵押

　　E.作價出資、入股

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