2010年管理與法規(guī):農村土地法律制度2

　　二、中國的土地法律框架及評析

　　中國的土地法律框架由憲法、基本法律和土地法構成。憲法是根本的法律文件，是土地立法的基礎?；痉扇缑穹?，刑法，行政法對土地問題作出的重要的規(guī)定，是制定下一層次土地法的主要依據(jù)。土地法是土地法律體系中的主體法。目前，中國還沒有一部《土地法》??以致于群眾、媒體和干部在不同場合把《土地管理法》、《農村土地承包法》都分別叫做“土地法”??而只有管理性質的《土地管理法》、《農業(yè)法》，具有較多管理色彩的民事法律文件《農村土地承包法》以及環(huán)境法方面的一些文件等等。中國的土地法律框架可以從縱向和橫向兩個方面來劃分。從縱向關系看，它包含有全國人民代表大會常務委員會制定的《土地管理法》、《農村土地承包法》和《城市房地產管理法》;由國務院頒布的《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》等;由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不與憲法和基本法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下制定的地方性土地法規(guī);由國務院土地行政主管部門及其他各部(委)根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定的土地規(guī)章，如 2002年4月3日國土資源部第11號令于2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》等;由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府，根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定的土地規(guī)章。從土地法的橫向關系看，應包括所有與調整土地關系有關的法律，如《城市規(guī)劃法》、《測繪法》、《鐵路法》、《森林法》、《水土保持法》、《農業(yè)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產資源法》、《水法》等。這些法律從不同的側面，規(guī)定了法律的調整對象與土地關系的協(xié)調問題。

　　農村土地私有化是可行的和必行的。土地的所有權應該界定給農民， 農村土地承包法 的宗旨其實就是如此。私法性質最濃的農村土地承包法 在維護農民的權益方面，有很多值得肯定的地方。例如，在總則部分，強調農民，亦即承包方，有平等的承包和不承包的權利，特別強調發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款，強調土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協(xié)商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。并盡量避免土地使用權的頻繁更迭。鑒于有些地方農村干部常常任意改變機動地的面積，操縱其分配和使用而牟私利，嚴重侵犯農民的土地使用權，第 63條規(guī)定，“本法實施前已經預留機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機動地。本法實施前未留機動地的，本法實施后不得再留機動地。”這些規(guī)定有利于農村土地使用權的相對穩(wěn)定，有利于農民保衛(wèi)自己對土地的使用權、轉包權、出租權、互換權、轉讓權、繼承權等權利，使農民在承包期內捍衛(wèi)自己對土地的排他性使用，強調了土地權利的物權性。

　　從效率的角度，特別是從促進要素的充分流動性和自由組合性的角度，這部法律似乎缺乏前瞻性。農村土地的流轉必須大大加速，才能有助于農村人口的大部分徹底離鄉(xiāng)離土，有助于耕地盡速向種地能手集中，有助于農業(yè)經營的平均規(guī)模的擴大和生產結構的深刻改變，有利于中國農業(yè)生產力的提高，有利于中國農業(yè)在競爭日益激烈的世界農貿市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。中國農村土地制度和世界上絕大部分實行土地農戶所有的國家還有較大的區(qū)別。中國仍然堅持農村土地的集體所有制。先進國家沒有一個采用中國的這種獨特的土地制度的。這種土地制度會在中國與世界接軌和向真正的市場經濟過渡的歷史過程中，逐漸顯示其局限性，不利于城市化和現(xiàn)代化的進程。和私有制下的土地流轉相比，其規(guī)定不但使土地流轉變得更為困難，而且容易政治化。

　　《土地管理法》和《土地法管理實施條例》中對土地的控制權規(guī)定不明確，容易造成上級和下級的管理混亂。上級和下級之間的權限沒有劃分清楚，就會造成權力缺位或者權力越位，其最終結果只能是對農民權利的損害而已?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》對農民和國家的權利與義務界線劃分不明確，國家和農民處于不平等的地位，處于農民之上。在國家征用土地的時候，法律上規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外”，“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行”。但是，至于政府應該怎樣有償使用，法律上卻沒有提出具體的解決方法，或者解決原則。農民的土地權利沒有得到法律的有力保障，農民的土地權利在國家權力面前變得非常脆弱。而在農民和政府之間關于土地問題產生矛盾時，農民難以找到一個合理的解決方案?！锻恋毓芾矸ā放c《土地管理法實施條例》的不足，學術界爭論最劇烈的就是農民的土地所有權問題。學術界幾乎一致認為，而且目前農民對土地公有的法制觀念非常淡薄，一些人片面認為，土地是集體的，如能用來建房就變成了自己的，于是千方百計多占宅基地，甚至將承包的責任田當成私有土地，未經許可隨意侵占或調換建房 .現(xiàn)在農村大量空閑宅基地問題， 在老村之外又聚集成新村，致使舊村出現(xiàn)了大量閑置、廢棄的宅基地和空白帶， 而新的民宅布局散亂，占地面積過大，宅基規(guī)模一年超過一年。久而久之，便形成了一個個龐大的 “空心村”。 如何讓 “空心村”實起來，保護現(xiàn)有耕地資源，提高土地利用率，已不僅是基層組織面臨的新課題，更是國家土地立法的大問題。土地私有化就能從根本上解決這個問題。

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