農(nóng)村建設(shè)用地的特點(diǎn)和整理的現(xiàn)狀

　　根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定和農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況，農(nóng)村集體建設(shè)用地是歸農(nóng)民集體所有用于建設(shè)項(xiàng)目的所有農(nóng)村土地。包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的公共設(shè)施、公益事業(yè)用地幾種具體類型。

　　宅基地：包括農(nóng)民住房用地、庭院用地等。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地：包括建設(shè)廠房用地、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所用地等，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為滿足生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而占用的土地。

　　鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村莊的公共設(shè)施用地：為了滿足鄉(xiāng)村農(nóng)民生產(chǎn)、生活需要而修建的基礎(chǔ)設(shè)施，比如道路、橋梁、電力設(shè)施、通訊設(shè)備等占用的土地。

　　鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地：是指在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中為滿足農(nóng)村農(nóng)民文化、教育、醫(yī)療的需要而舉辦的公益事業(yè)占用的土地，如學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園、影劇院等占用的土地。

　　集體建設(shè)用地的數(shù)量。根據(jù)國(guó)土部的數(shù)據(jù)，目前，我國(guó)建設(shè)用地總量約2500萬公頃，集體建設(shè)用地是主要組成部分，總量約1800萬公頃，其中，農(nóng)民宅基地約1000萬公頃，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地約600萬公頃，單位和個(gè)人用于生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地約200萬公頃。

　　解放前的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，農(nóng)民的宅基地及其地上附著物所有權(quán)一直是歸農(nóng)民私人所有的。新中國(guó)成立后，直到初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社以前，宅基地和房屋也一直是農(nóng)民的私產(chǎn)。

　　人民公社的建立，使農(nóng)村宅基地的權(quán)屬經(jīng)歷了從農(nóng)民所有制到集體所有制的歷史性變革。1962年9月，中央八屆十次會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”，確立了農(nóng)村宅基地集體所有的體制。 但又同時(shí)規(guī)定，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。

　　1982年的《中華人民共和國(guó)憲法》和1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，均保留了農(nóng)村宅基地集體所有，個(gè)人使用的規(guī)定，形成了“一宅兩制”：宅基地歸集體所有，宅基地上的住房等附著物歸農(nóng)民所有。

　　農(nóng)村宅基地的特點(diǎn)。農(nóng)村宅基地與城市的房基地有很大區(qū)別，他既是農(nóng)民的居住消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的重要組成部分，承載著農(nóng)民生產(chǎn)、生活、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、文化等多種功能。

　　農(nóng)村宅基地與其他集體建設(shè)用地性質(zhì)是截然不同的，宅基地屬于福利性用地，根據(jù)當(dāng)前相關(guān)文件規(guī)定，不允許宅基地經(jīng)營(yíng)性使用，這有別于其他集體建設(shè)用地。

　　根據(jù)國(guó)土部門的調(diào)查，目前農(nóng)村宅基地的使用權(quán)變更頻率較低，其權(quán)屬狀態(tài)比其他集體建設(shè)用地更為穩(wěn)定。

　　由于農(nóng)民的房屋建筑在宅基地上，農(nóng)民實(shí)際占有并支配這些宅基地。在農(nóng)民眼里，農(nóng)村宅基地和其房產(chǎn)、樹木等附著物一樣，都是農(nóng)民自己的家產(chǎn)。作為“家庭”載體的“住宅”神圣不可侵犯，很多是其祖上以一生積累的財(cái)富購(gòu)買的，宅基地和住房，既是祖上留下來的寶貴遺產(chǎn)，也飽含著對(duì)先人的追思和情感。

　　在城市國(guó)有建設(shè)用地消耗殆盡的狀態(tài)下，中國(guó)工業(yè)化和城市化的持續(xù)發(fā)展，就維系在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的建設(shè)用地上。

　　盡管農(nóng)村集體建設(shè)用地是我國(guó)建設(shè)用地的主要組成部分，但法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格限制的。《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”;第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。

　　2003年國(guó)家開始實(shí)施宏觀調(diào)控，收緊銀根、地根以來，地方政府為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求與土地供應(yīng)不足之間的矛盾，在基本農(nóng)田和耕地受到嚴(yán)格保護(hù)的情況下，開始把目光轉(zhuǎn)向到農(nóng)村建設(shè)用地，尤其是農(nóng)民的宅基地。典型做法是針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模小、數(shù)量多、布局分散、環(huán)境質(zhì)量低劣、土地利用率不高等現(xiàn)象，開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，推行“農(nóng)業(yè)向種植能手集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中，農(nóng)民住房向小城鎮(zhèn)集中”的三集中，改造舊村莊，小村并大村，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的集約利用，用騰退出來的農(nóng)村建設(shè)用地置換經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量不減少的情況下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如河南開展的“三項(xiàng)整治工程”，江蘇開展的“農(nóng)民集中居住”、四川開展的“金土地”工程和天津開展的“農(nóng)村宅基地?fù)Q房”等，都屬于這方面的探索。

　　農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，是農(nóng)村建設(shè)用地整理的重要組成部分，也是基層在現(xiàn)有政策條件下積極探索節(jié)約、集約用地的結(jié)果，國(guó)土部出臺(tái)的掛鉤政策，既是對(duì)江蘇等省農(nóng)村建設(shè)用地整理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對(duì)近年來農(nóng)村集體建設(shè)用地整理現(xiàn)狀的肯定和進(jìn)一步的規(guī)范。

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