土地管理:家庭承包土地的功能、矛盾與協(xié)調(diào)
家庭承包經(jīng)營的土地是當前維系農(nóng)民與集體、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市的最重要的紐帶,是政府能夠藉以影響和控制農(nóng)村,確保其政策被執(zhí)行的工具,是農(nóng)民就業(yè)、生存的保障體制,也是當前農(nóng)民增加收入的主要途徑,這些作用都是由承包土地的各種功能所決定的。本文擬通過分析土地的功能及功能之間的矛盾,來探討承包土地各種功能當前所處的發(fā)展階段,并提出協(xié)調(diào)各種功能的政策思考?
承包土地的功能及存在的必然性
土地作為一種自然資源,其主要功能是為社會提供食物,作為一種生產(chǎn)要素,就要獲取要素報酬,這是土地的自然特性和經(jīng)濟特性。對國家而言,土地是一種社會穩(wěn)定的工具,如果在土地前再加上一個定語“承包”,又賦予了其特有的功能,即為承包主體提供就業(yè)和生存保障,可見,土地本身有三種功能,即為社會提供食物的社會功能,確保社會穩(wěn)定的政治功能和實現(xiàn)要素報酬的經(jīng)濟功能,承包土地則在上述三功能的基礎(chǔ)上延伸出了就業(yè)、生存保障和社會福利功能。
1.承包土地首要功能:為社會提供食物供給。這種功能由來已久。
一是從歷史上看,土地就承擔著維持人類生存的重任,古時“攻城掠地”的戰(zhàn)爭,近現(xiàn)代的局部戰(zhàn)爭,無不是為土地而戰(zhàn),究其原因是土地的首要功能為社會穩(wěn)定地提供食物供給。我國早就有“普天之下,莫非王土”,威廉?配第認為“土地是財富之母”,斯密甚至把土地作為產(chǎn)業(yè)價值的唯一源泉,這都是因為土地能夠為人類的生存提供保障。但是工業(yè)革命后,人們的生產(chǎn)不再以農(nóng)業(yè)為主,生產(chǎn)要素也就由土地為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以資本、技術(shù)和土地共同主導(dǎo),而且隨著科學技術(shù)的發(fā)展,土地在工業(yè)生產(chǎn)中的重要性越來越小,特別是土地生產(chǎn)的替代物或人工合成食物的出現(xiàn),有些人誤認為土地為社會提供食物的首要功能將會淡化。其實,這種懷疑是沒有道理的。無論如何進步,人類如何進化,技術(shù)如何先進,都不可能取代土地為社會提供食物的功能。
二是對我國來講,人地矛盾比較尖銳。1952年我國人口總數(shù)為5.75億人,到1997年底,我國實際人口達12.36億,45年間增加了6.61億人。另一方面,從建國到1995年,城市化水平僅由10.6%提高到29.04%,46年間提高不到19個百分點,遠遠低于80年代初世界平均40%的水平。據(jù)估計,農(nóng)村富裕勞動力高達1.2億。與此相反,我國的耕地卻日漸減少。隨著我國人口進一步增多和耕地進一步減少,人口與耕地的逆向變化,不可避免地導(dǎo)致糧食供給壓力增大,從而促使政府必須把保證糧食供給作為首選目標。因此,我國在1978年,開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正是迫于食物短缺的壓力,1995年和1998年再次強調(diào)家庭承包經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性也是為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營土地的積極性,提高土地產(chǎn)出率,確保承包土地能為社會穩(wěn)定提供食物。
2.家庭承包土地可以為農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機會。一方面,由于我國農(nóng)村勞動力資源非常豐富,凈剩余就有1.2億人,而且許多有承包地的農(nóng)民,也處在“吃不飽”的狀態(tài);另一方面,城市工商業(yè)無法承納如此龐大的農(nóng)村剩余勞動力。這些人只能通過細化土地,即所謂“三個人種一個人的地”,來保證就業(yè)。這種“超小化”的承包地,成為農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料,這種生產(chǎn)資料與農(nóng)民一結(jié)合,便構(gòu)成了個微觀市場經(jīng)濟主體,從而演變成了農(nóng)民的就業(yè)崗位。承包土地的這一功能,在城市工商業(yè)不能提供足夠的就業(yè)機會前,不會自動消失。
3.承包土地的社會保障功能。農(nóng)民與城市有所不同,其主要收入來源是土地,而城市居民在改革前,則是通過對國家作貢獻,國家承諾其社會保障,改革后則通過個人與國家、企業(yè)共同出資建立社會保障基金來保障,從而使職工逐步走出了是“國家人”的國家保障體系。農(nóng)民則正與此相反,一直沒有明確的社會保障體系。在建國初期,實行土地個人所有制,農(nóng)民就以土地為社會保障;初級合作社和高級合作社以勞動報酬和土地股權(quán)的分紅為生存保障;人民公社時期,其保障體系是公社這個大集體,農(nóng)民對公社的依附,其實就是對生存保障體系的一種依賴,與改革前城市居民以國家為保障體系一樣;分田到戶以后,農(nóng)民對承包土地沒有所有權(quán),但是有經(jīng)營使用權(quán)和剩余產(chǎn)品的索要權(quán),承包土地維持了農(nóng)民生老病殘的保障需要,從而農(nóng)民的生存保障從公社又轉(zhuǎn)向了土地,承包土地從而既是生產(chǎn)手段,又是農(nóng)民的生存保障工具,具有不可替代的保障功能。
4.承包土地的經(jīng)濟功能。承包土地如果剝出其社會各方面的功能,在市場經(jīng)濟條件下,只是一種生產(chǎn)要素而已,和資本、技術(shù)、勞動力一樣,是進行生產(chǎn)活動的基本資料。作為生產(chǎn)要素在與其他生產(chǎn)要素結(jié)合進行生產(chǎn),必然要取得相應(yīng)的經(jīng)濟報酬。對承包土地的農(nóng)戶而言,其經(jīng)濟意義在于利用土地生產(chǎn)更多的有效益的產(chǎn)品。特別是現(xiàn)階段,農(nóng)民解決了溫飽問題,糧食供求基本平衡時,承包土地的經(jīng)濟功能突顯,目前是大多數(shù)農(nóng)民致富的主要途徑。
5.承包土地的政治穩(wěn)定功能。一是對于國家來說,必須要求土地為全國提供穩(wěn)定的食品供給;二是必須保證承包土地為農(nóng)民提供就業(yè)機會.
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