如何界定低于成本的投標報價（一）

　　如何界定低于成本的投標報價，是當前招投標實踐中亟待解決的棘手問題。這個問題涉及到方方面面，需要認真探索和實踐。筆者不揣冒昧，從求知的愿望出發(fā)，將自己的初淺認識訴諸筆端，就教于大方之家；由于理論底氣不足，文中自然頗多謬誤，且生性使然，字里行間不乏偏激之語。然而畢竟只是涂鴉之作，一已之言，切望行家里手不吝賜教。 
　　一、從招標實例看工程造價下降趨勢
　　1、困惑與事實
　　長期以來，我們習(xí)慣于按照國家機構(gòu)制定的定額來計算和確定工程價格，工程成本、利潤和稅金以及計價規(guī)則，這一切定額都明確規(guī)定好了，我們只需按圖索驥、照定額執(zhí)行就是。但是，當我們邁進新的世紀，我們發(fā)覺這一切似乎都發(fā)生了變化。我們遇到了一個棘手的問題：如何界定低于成本的投標報價？嚴格地說，這個問題并不僅僅屬于技術(shù)層面，而應(yīng)該從更深的層次來進行思考，因為它摧毀了我們多年來所習(xí)慣的傳統(tǒng)和思維定式。為什么法律要約束低于成本的競爭行為？我們是否仍須尋求價格的合理性？成本的內(nèi)涵是什么？而且工程價格到底該如何確定？由誰以什么方式來確定？??這一切使我們困惑不解，無所適從。于是我們掉過頭來，向另一個方向走去。我們把定額置諸腦后，高高樹起市場化的旗幟，聽任價格在業(yè)主和承包商之間碰撞而心安理得。
　　一個普通的小城市正經(jīng)歷著上述變化。在這里，工程造價一向保持在以施工圖預(yù)算造價下浮6%－8%的水平，因為這是政府確定的最優(yōu)、最合理的標準。但是，“不低于成本報價”的洪流最終沖破了政府編制的蕃籬。價格的碰撞第一次發(fā)生在市政基礎(chǔ)設(shè)施工程：7個投標人中，4個投標人的報價與標底比較下浮了13%－15%，另外3個投標人的報價分別與標底比較下浮了19%、20%、21%。如何界定低于成本的投標報價呢？評標委員會莫衷一是。招標人咨詢招投標監(jiān)管機構(gòu)。由于當時尚無明確規(guī)定，該機構(gòu)慎重研究后答復(fù)：造價下浮14%左右屬“普遍成本”，其余3個投標人報價為“個別成本”；判定是否低于成本應(yīng)當以企業(yè)的個別成本為準。??問題雖然解決了，但由此產(chǎn)生的造價下滑趨勢便一發(fā)不可收拾。
　　最為典型的例子是一幢住宅樓工程，實行邀請招標，5個投標人的投標報價分別是：468.8萬、466.5萬、464.3萬、471.2萬和415.4萬，報價的級差為55.8萬，最低報價415.4萬低于標底造價23.3%。經(jīng)最低報價投標人澄清、說明后，評標委員會發(fā)生了激烈爭論，但最終以招標人的意見為準：確認最低報價415.4萬沒有低于成本。
招標人為低廉的工程造價感到滿意。他們認為，市場競爭理應(yīng)如此，“周喻打黃蓋??兩相情意”；即使承包人可能虧損，也必須嚴格遵循契約精神，而非業(yè)主的責(zé)任。我們無從責(zé)備業(yè)主的選擇，因為對于他們而言，這種選擇具有最大化效益??即便這是一種假象。
　　2、現(xiàn)實的強烈反差
　　研究建筑的學(xué)者認為，建筑是人類文明的結(jié)晶，建筑產(chǎn)品不僅僅供人類修養(yǎng)生息，而且還以其藝術(shù)形式，反映著一個民族在一定時期的文化、藝術(shù)、社會生活以及美學(xué)價值與哲學(xué)理念，具有鮮明的民族性。它的文化、歷史、藝術(shù)、美學(xué)、哲學(xué)價值，超越了它本身的實用價值和技術(shù)價值。研究建筑經(jīng)濟的學(xué)者認為，建筑的美學(xué)原則是：經(jīng)濟、適用、美觀。建筑產(chǎn)品既然是商品，就應(yīng)當在經(jīng)濟（物有所值）的前提下，以人為本，不但具有充分滿足生活需要的使用功能，而且應(yīng)當象工藝品那樣滿足人們審美的要求。
　　然而我們目光所及的建筑產(chǎn)品，無論環(huán)境、空間或者設(shè)計造型和施工工藝，都難以盡如人意。與我們歷代的建筑相比，眾多的現(xiàn)代建筑折射出來的是物質(zhì)和精神的雙重貧乏??至少小城市如此。我們對建筑產(chǎn)品最現(xiàn)實的要求主要是安全，經(jīng)濟目標的追求造成蜂窩般的密度，以至建筑存在的價值其周期越來越短。社會目標的缺失意味著社會責(zé)任的喪失。我們的價值取向已?為營利的跟班。即便這種安全的要求，也時時存在隱患，因為我們的工程造價不足以為安全提供可職的基礎(chǔ)。德陽“12.8”房屋垮塌事件、常山房屋垮塌事件，無一不與工程造價低于成本有關(guān)。在本文上述的工程造價實例中，低于工程招標標底23.3%的報價，每平方米造價僅為305元。除水、電安裝工程外，土建造價甚至低于以平米消耗指標計算的主要材料費用。但是我們沒有區(qū)別不同工程類別、并判定其低于成本的明確的方法。我們不能說服招標人相信：魯布革工程投標報價下浮50%僅僅是一個特殊的例子，并沒有普遍的適用性。
　　隨著我國加入WTO，建立統(tǒng)一、有序的建筑市場秩序的任務(wù)日趨緊迫，人權(quán)、人的生存權(quán)提到了前所未有的高度，因而安全文明施工問題尤其突出。長期以來，我們不少建筑工地，幾乎成了遠離現(xiàn)代文明的荒郊村野。我們的建筑工人、特別是小城鎮(zhèn)的建筑工人，一直在艱難的生存條件下勞動、生活：簡陋的工棚，嚴酷的氣候，粗劣的食品，污濁的環(huán)境。??與社會經(jīng)濟和文明的發(fā)展程度形成強烈的對比。更為嚴重的是，由于工程價格過低以及拖欠工程款等諸多方面的原因，拖欠他們工資的行為愈演愈烈，形成社會不安定的隱患。
我們也許應(yīng)當為此而立法，一種更為具體的關(guān)于建筑的法律，以杜絕盲目的和非理性的建設(shè)行為，同時區(qū)別短期和永久性建筑，制定不同的強制性美學(xué)標準和文明標準，以避免資源的極大浪費。
　　3、工程價格下降的必然性
　　前述工程造價實例也許并不具備普遍性，然而我們可以從中窺見更大范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢和端倪。的確，工程價格水平總是與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)的。一般說來，扣除物價因素，大中城市的工程價格水平仍然比小城鎮(zhèn)高出許多，因而工程質(zhì)量以及施工現(xiàn)場的文明程度也比小城鎮(zhèn)高。但是，工程價格下降卻是一種必然的趨勢。
　　《招標投標法》規(guī)定，中標的投標報價不得低于成本。嚴格地說，“不得低于成本”并非一種主張，法律并未規(guī)定以“成本價”成交，而是對不正當競爭行為的禁止。因為低于成本的競爭是一種損害他人利益和破壞市場秩序的惡意行為。但是，法律在這里劃定了一條底線：只要不低于成本都是合法的。因此，投標報價以成本為基準必然成為一種競爭策略上的理性選擇，其目標可能是尋求即期利潤，也可能意在遠期利潤，或者是為了占領(lǐng)、進入某一市場，或者是為了利用閑置機具設(shè)備。而我國的建筑市場是一個供給充分的市場，其供給曲線具有很大的彈性，而需求曲線則幾乎是沒有彈性的，因為這取決于國家宏觀決策，而非價格機制的作用。隨著競爭的白熱化，在市場供給大于市場需求的條件下，即當建筑企業(yè)數(shù)量大于市場容量時，“0收益”或“負收益”都將是他們可能選擇建立的目標模型。
由于我國的政治體制和政治制度，國有資金投資的招標人在判定投標報價的合理性時，政治標準將是他們必須要考慮的因素，似乎工程造價越低干部越廉潔，因為承包人沒有利潤用于行賄。在檢察機關(guān)主持簽訂的廉政合同中，甚至對施工合同履行中簽證的多少，也作為廉政的內(nèi)容而進行了約束。難怪有文章認為，工程造價的降低，限制了企業(yè)的利潤空間，因而有效地扼制了腐敗。此外，遍及各地的政績工程、辦實事工程也對工程造價的下降起到了推波助瀾的作用。盡管建設(shè)資金不到位，但是政績工程是不能不搞的。一分錢要辦一元錢的事，當然工程造價越來越低。
　　美國經(jīng)濟學(xué)家喬治.阿克爾洛夫認為，由于信息不對稱，自由競爭的市場未必能帶來最高的效率。例如在舊車市場交易中，擁有舊車的賣方，顯然比買方對該車掌握著更多的信息。這稱之為信息不對稱。由于這種不對稱，買車方通常試圖通過壓價來彌補其信息上的損失。由于買方出價過低，賣方自然不愿提供好的產(chǎn)品，從而導(dǎo)致次貨的泛濫，其最終的結(jié)果是舊車市場的萎縮。建筑市場又何嘗不是如此呢？首先，建筑產(chǎn)品的交易是以招投標方式進行的，招標人并非選擇他所滿意的產(chǎn)品，而是選擇生產(chǎn)這種產(chǎn)品的生產(chǎn)者。他對生產(chǎn)者所掌握的信息是不完備的，對這種交易方式的最終結(jié)果能否達到他預(yù)期的滿意效果，也不可能完全有把握，這必然導(dǎo)致他希望以較低的價格成交，以彌補信息的偏差和信心的不足。其次，對工程的實際成本、承包商的利潤空間，以及其他類似工程的類似價格，招標人所擁有的信息明顯偏差，與投標人相比是很不對稱的，因而招標人對投標人提供的信息持懷疑態(tài)度。他們會以為：即使嚴格要求工程質(zhì)量，工程的實際成本也是很低的，至少比投標人或承包商提供的成本信息低，于是他們便采用壓低價格的方法來彌補其信息上的損失。
其實，按照“新古典模型”或“瓦爾拉斯模型”的理論，在完全競爭的條件下，工程價格必然走向成本。這是因為：如果產(chǎn)品價格高于生產(chǎn)成本便有利可圖，必然增加競爭對手，從而導(dǎo)致產(chǎn)品價格下降或者生產(chǎn)要素價格上升，競爭的結(jié)果，最終將穩(wěn)定于價格＝生產(chǎn)成本的局面，這叫“生產(chǎn)成本規(guī)律”。這即是說，達到完全競爭的靜態(tài)均衡狀態(tài)便無利可圖。
二、工程價格的市場化與政府規(guī)制
　　1、工程價格的市場化
　　我們說工程價格的市場化，是指工程造價通過市場機制形成的性質(zhì)或態(tài)勢，即“市場決定價格”，而不是由政府機構(gòu)通過定額的方式來實現(xiàn)。招標投標是工程價格的實現(xiàn)方式，招標人發(fā)出招標公告，邀請投標人投標，如果投標人提出的合同要約被招標人接受，意味著招標人對該合同要約作出了承諾，雙方意思一致，便達成了合同協(xié)議，工程價格也就確定或形成了。
　　毫無疑問，工程價格的市場化是建筑市場的必由之路。我們知道，市場經(jīng)濟是以市場作為資源配置方式的一種經(jīng)濟體制。資源是不能再生的，具有稀缺性。如何使這些資源發(fā)揮最大的效用呢？市場生產(chǎn)什么？由誰來生產(chǎn)？??計劃經(jīng)濟是由國家計劃、安排；市場經(jīng)濟則是由市場機制自發(fā)地調(diào)節(jié)。通過市場競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，選擇最佳優(yōu)勝者，并且由這些優(yōu)勝者支配物質(zhì)資源，達到“帕累托效率”，也就實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。工程招投標制的實質(zhì)是市場競爭，而競爭的核心則是價格，因為只有價格才能快捷、真實地反映市場的供求狀況和資源的稀缺程度。當供給少于需求時，商品價貴，供給大于需求時，商品則?，從而自發(fā)地調(diào)節(jié)供需的平衡。那么，企業(yè)能否結(jié)成聯(lián)盟以抗衡市場規(guī)律呢？答案是否定的。這是由于“囚徒困境”的緣故，企業(yè)之間事實上很難達成并實現(xiàn)其價格同盟的目標。市場競爭的結(jié)果一定會淘汰落后的、成本高的企業(yè)，形成與市場容量保持均衡的企業(yè)數(shù)量。
市場確實具有一種非凡的力量，仿佛一只看不見的手引導(dǎo)著經(jīng)濟生活的運行。利潤最大化和競爭毫無疑問是確保市場經(jīng)濟有效的兩個基本點。追求利潤和利已之心支配著價格的競爭，使資本與勞動的配置達到最優(yōu)，由此創(chuàng)造出社會最高的勞動生產(chǎn)力。當建筑企業(yè)數(shù)量大于市場份額時，工程價格必然降低，利潤下降。勞動生產(chǎn)力水平低的建筑企業(yè)，其投標報價自然低于工程成本，最終不得不因為虧損、破產(chǎn)而退出建筑市場。于是建筑企業(yè)數(shù)量與市場容量達到均衡，工程造價上升，利潤率不斷提高。由于技術(shù)的創(chuàng)新，勞動生產(chǎn)力水平高的企業(yè)，則獲得超額利潤。為追求高額利潤，建筑企業(yè)又逐漸膨脹、擴張，然后再次收縮、實現(xiàn)新的均衡。如此循環(huán)不斷，周而復(fù)始。

　　2、市場經(jīng)濟的價格神話
　　然而，如果我們認為在市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟關(guān)系完全是通過線性的價格關(guān)系來控制的話，那么我們就大錯而特錯了。經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫.斯蒂格利茨把這種夸大價格作用的理論視為“價格神話”。
其實，價格體系的作用是有限的，而非價格機制則起到了較為重要的作用。事實告訴我們，經(jīng)濟關(guān)系通常受到契約和信譽的控制。例如，我們選擇名牌產(chǎn)品，而寧愿付出比同類產(chǎn)品更高的價格，其中除了對品質(zhì)的考慮之外，還受履約信譽以及個人偏好或者品牌效應(yīng)等各種因素的影響。而在契約中，則包括一些非價格條款，這些非價格條款在建筑承包合同中尤為重要，例如，工期、質(zhì)量、工程款撥付、價格調(diào)整、保修以及關(guān)于分包和項目經(jīng)理的約定。
　　在建筑市場，契約與信譽具有特別重要的意義，尤其是在社會道德與法制環(huán)境較差的條件下。面對過低的價格，一些企業(yè)可能不愿甘冒風(fēng)險：如果嚴格履約將帶來虧損；如果中標后違約或者過份向業(yè)主索要補償，又將面臨信譽的喪失。而缺乏理性、沒有信譽的企業(yè)，則往往具有冒險的勇氣。從理論上說，要使某人愿意從事某種交易，那么經(jīng)濟關(guān)系就必須有超過最低要求的租金或報酬存在。因而在現(xiàn)實中，承包商是不會自己買單付帳的，就像攴飲店老板不會為顧客的消費付帳一樣。即使沒有虧損，只要沒有利潤，承包商也決不會放棄一切可能的索取機會。從這個意義上說，工程價格越低，業(yè)主面臨的承包商違約風(fēng)險的機率就越高。由于工程建設(shè)的復(fù)雜性和工程風(fēng)險的不可預(yù)見性，所有的合同條款都不可能達到完備詳盡的地步。盡管仲裁和判決可以彌補合同的不足，但任何仲裁、判決和執(zhí)行都需要成本。當價格風(fēng)險引發(fā)的糾紛發(fā)生時，業(yè)主會發(fā)現(xiàn)維護契約的成本太高，最終可能不得不接受工期延遲、質(zhì)量降低或者屈服于不當索賠的現(xiàn)實。
　　市場經(jīng)濟理論認為，價格取決于市場需求和市場供給的均衡。然而，完全意義上的競爭是不存在的，供求法則也并非完全有效。按照拉薩爾的“工資鐵則”，即鐵的工資規(guī)律：工資與工人所需最低生活資料相一致，即必須維持最低生活水平。因此，盡管建筑勞務(wù)的供給非常充分，但建筑勞務(wù)工資仍然保持與社會經(jīng)濟的發(fā)展相一致。承包商未必會削減工資，因為這樣做會導(dǎo)致勞動力質(zhì)量下降，進而造成成本上升，利潤減少。瓦爾拉斯的“生產(chǎn)成本”中，經(jīng)濟學(xué)家一般都認為包括了企業(yè)家的工資和正常利潤。因為土地必須產(chǎn)生地租，資本必須產(chǎn)生利息。正常利潤是指持續(xù)經(jīng)營的一般性利潤，所謂在靜態(tài)均衡狀態(tài)下沒有利潤，是指未超過正常利潤的利潤。因而從理論上說，盡管建筑市場的供給大于需求，業(yè)主也不會把工程價格壓低到正常利潤以下，因為這樣做會對工期延遲、質(zhì)量下降和結(jié)算糾紛的機率產(chǎn)生影響。然而，業(yè)主卻往往是非理性的，發(fā)生這種情況的原因在于業(yè)主的分散性和信息偏差。大多數(shù)業(yè)主的投資建設(shè)具有一次性，縱向的經(jīng)驗教訓(xùn)毫無意義，而橫向的經(jīng)驗教訓(xùn)則難以傳遞共享；由于“搜尋”需要成本，造成業(yè)主對承包商、建筑成本、利潤方面的信息相對偏差，因而難以準確把握工程價格的合理尺度。 　　
　　3、最低價格誤區(qū)
　　按照《招標投標法》的規(guī)定，招標人可以選擇經(jīng)評審的最低投標報價，但是，低于成本的除外。那么，什么是建筑工程的成本呢？我們認為這有兩種不同的理解。一是會計學(xué)所稱的工程成本，由不變成本（包括沉?成本）和可變成本組成；二是經(jīng)濟學(xué)所稱的“生產(chǎn)成本”（或邊際成本），除不變成本和可變成本外，還包括承包商的工資和正常利潤。兩種理解的差別在于“正常利潤”，因為可變成本中包含承包商的工資。如果我們對“正常利潤”忽略不計，那么需要考查的則是邊際成本、沉?成本和承包商的工資。
　　例來說。一個年產(chǎn)值為1000萬的企業(yè)，不變成本為100萬，可變成本800萬，其總成本為90萬，每單位（萬元）產(chǎn)值平均成本為0.9萬，利潤率為10%。如果只承攬到500萬的工程，不變成本仍然為100萬，可變成本為400萬，其總成本為100萬，利潤率則降為0。假如產(chǎn)值增加到1500萬，由于超過了企業(yè)的生產(chǎn)能力，必然要增加投資，而且效率降低，其總成本由900萬增至1400萬，這時，利潤率降至7%，每單位（萬元）產(chǎn)值平均成本為0.93萬，邊際成本為1.0萬，邊際利潤為零。如果價格等于邊際成本，那么工程承包商的正常利潤為7%。然而這是一個過于簡化的例子，實際情況則要復(fù)雜得多。這個例子表明：對企業(yè)個別成本的把握是極其困難的。
至于沉?成本，則是指那些不能計入不變成本和可變成本的支出。例如，企業(yè)創(chuàng)建費用、包裝宣傳費用、技術(shù)創(chuàng)新費用。而對于承包商的工資，則通常被排除在成本之外。其實，建筑工程的施工承擔(dān)著極大的風(fēng)險，承包商領(lǐng)取較高的風(fēng)險工資應(yīng)該是合理的，正如企業(yè)的經(jīng)理領(lǐng)取職務(wù)工資一樣。一個企業(yè)的老總年薪十萬、二十萬甚至上百萬，社會可能認為正常。而承包商的工資則可能被視為利潤而受到社會的譴責(zé)。其中的原因可能來自兩方面：一是與“尋租”行為的關(guān)聯(lián)；二是較大規(guī)模工程的超額收益，同一收益比例，使較大規(guī)模工程的收益遠遠高于正常的風(fēng)險工資。
在實際招投標活動中，沉?成本與不變成本一并納入評標考查時，是很難準確評估的。投標人往往會把不變成本（包括沉?成本）列為優(yōu)惠的內(nèi)容；而招標人則通常把成本理解為可變成本，即工程直接消耗的材料、人工和機械租賃費用；在招標評標時，由于慣性的作用，我們很容易按照“費用定額”的模式來分攤、測定不變成本，而忽略對邊際成本的把握。于是我們不自覺地陷入最低報價的誤區(qū)，把理性作為投標人報價的假定前提，一味地追求最低價格，并由此推論投標人應(yīng)當為其報價承擔(dān)全部責(zé)任。
　　然而，在以價格為核心的競爭中，作為經(jīng)濟人的承包商必然受其心理、性格以及個人偏好的影響，在決定投標報價時，他可能不完全出自追求利潤的動機，而摻雜著為掙面子而“贏”的心理，或者為報上次落標的一箭之仇的情緒。無論出自何種原因，不合理低價中標的危害是顯而易見的：低價必然導(dǎo)致承包商降低工程質(zhì)量標準和施工工藝要求，不適當?shù)厥褂么貌牧?，或者使用技術(shù)不熟練的工人，以降低工程成本。這樣勢必對負責(zé)任的承包商造成影響，迫使他也采取低價的競爭策略，雇用廉價的工人，降低必要的設(shè)備費用，減少現(xiàn)場施工管理方面的人員。從而造成市場上建筑產(chǎn)品平均質(zhì)量水平的下降。
其次，國有企業(yè)以及一切非私營性質(zhì)的業(yè)主，必然涉及到“委托代理”問題。即：國有企業(yè)的經(jīng)理是受國家（機關(guān)）的委托，代行管理職責(zé)的。這種委托代理通常缺乏激勵，且具有“軟預(yù)算約束”性質(zhì)。工程招標時，業(yè)主可能以“低價”為由，為其他投標人設(shè)置“障礙”，形成不公平競爭；當預(yù)定的中標人中標后，在實施中則以各種貌似“合理”的方式（如隱蔽工程量的確認、設(shè)計變更引起合同價款的變動、工程量增減時的單價調(diào)整等）增加價款。這種情況導(dǎo)致了腐敗的產(chǎn)生和國家資產(chǎn)的流失。
　　對于承包商而言，如果串通設(shè)計、監(jiān)理能夠獲得“現(xiàn)埸簽證”的額外好處，或者確保質(zhì)量和安全文明施工的費用高于取得他們對不規(guī)范行為默認的費用，為了挽回低價帶來的收益損失，他們會不遺余力地去爭取這些好處和利益。對于這些尋租行為，社會缺乏有效監(jiān)督。
　　我們必須預(yù)見到不合理低價的危害，認識到過度競爭并非市場經(jīng)濟的唯一選擇，從而制定適當?shù)挠螒蛞?guī)則加以約束。如果我們相信了價格的神話，或者擔(dān)心成為市場經(jīng)濟的阻力，因而不負責(zé)任地制定錯誤的政策，等到危害發(fā)生或者問題成堆時再進行調(diào)整和整頓，我們必將付出巨大的代價，這就是政策的成本。
　　4、工程價格的政府規(guī)制
　　市場自由調(diào)節(jié)的作用確實能夠促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理，促進市場供需的均衡，特別是能夠極大地提高勞動生產(chǎn)力水平。例如“莫爾定律”顯示：計算機蕊片的價格每18個月便降低一半。這表明由于計算機技術(shù)的發(fā)展，其邊際生產(chǎn)成本每18個月便能夠降低一半，勞動生產(chǎn)力水平則提高了一倍。
　　但是，我國勞動力過剩，建筑市場“進入障礙”小，建筑業(yè)生產(chǎn)能力很容易擴大，供給大于需求具有長期的特征。由于勞動密集，一般建設(shè)工程的科技含量不高，利潤空間是有限度的。而且我們目前并不具備西方發(fā)達國家那樣完備的法制環(huán)境，難以通過正常索賠以彌補建筑企業(yè)的合理利潤，因而成本價或低于成本價中標的結(jié)果不過是一種“利益的轉(zhuǎn)讓”，即建筑企業(yè)把合理利潤轉(zhuǎn)讓給招標人，而社會福利并沒有增加。由于缺乏利潤的激勵，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力受到制約，勞動生產(chǎn)力水平難以提高，市場的作用在這里并未發(fā)揮出來。在由市場自由調(diào)節(jié)達到市場均衡的過程中，建筑業(yè)必將經(jīng)受嚴峻的考驗。我們可能面臨這樣的局面：市場混亂無序，經(jīng)濟糾紛叢生，工程質(zhì)量下降，安全事故倍增，行業(yè)矛盾重重，發(fā)展步履維艱；建筑業(yè)的健康發(fā)展受到制約，支柱產(chǎn)業(yè)的地位下降。而扭轉(zhuǎn)這種局面，必須聽任市場這只無形的手來發(fā)揮作用。
　　然而，我國的市場經(jīng)濟體制正處于起步階段，價格形成機制尚不健全，因而價格信號失真，很難真正反映商品價值和市場供求狀況。通常認為，成熟的市場機制能夠把價格確定在“市場出清”的水平上，即達到使市場供應(yīng)量均可售出的價格，保持供需均衡；市場機制可提供市場運行所必須掌握的需求和供給曲線，正確地反映一系列有關(guān)消費者需求和生產(chǎn)者生產(chǎn)能力等方面的基本信息。以我國目前市場經(jīng)濟發(fā)展的水平，市場機制還難以達到這種正常發(fā)揮其功能的程度。
　　事實上，市場并非萬能，競爭也并不總是有效率的?！耙粋€具有長期發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)可能會在競爭中被另一個對特定環(huán)境適應(yīng)性較強的企業(yè)淘汰出局。因此，在長期內(nèi)，過度競爭的環(huán)境是不利于生產(chǎn)力發(fā)展的。（因為在這樣的環(huán)境中，競爭過于嚴酷，以至于除了那些最有效率的企業(yè)之外，其他企業(yè)都無法生存）?！瓫]有理由相信市場經(jīng)濟會‘自然’地作出正確的權(quán)衡，特別是沒有理由相信過于殘酷競爭的市場經(jīng)濟比那些競爭溫和一些的經(jīng)濟會更有效率”（斯蒂格利茨）。隨著市場失靈現(xiàn)象日益增多，市場對政府的依賴性日益增強。發(fā)達國家同樣在尋求新的發(fā)展模式，全面調(diào)整自己的發(fā)展戰(zhàn)略。因此，一些學(xué)者，例如我國著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉教授便指出：現(xiàn)代市場經(jīng)濟無一例外地是宏觀管理、政府干預(yù)或行政指導(dǎo)的市場經(jīng)濟。
　　政府對市場經(jīng)濟進行宏觀管理，讓市場運轉(zhuǎn)得更好，以便糾正市場的失敗，即對市場進行調(diào)控的行為，稱之為“規(guī)制”或者“管制”。其含義為：政府從宏觀管理出發(fā)，制定某種規(guī)則，市場主體各方必須按照這種規(guī)則行事，以避免社會福利損失，糾正市場的失敗或失靈，使市場競爭接近最理想的狀態(tài)。
在市場經(jīng)濟條件下，工程價格下降是一個必然趨勢，而價格的自由化則將推動這一態(tài)勢的發(fā)展，當市場機制還不能正常發(fā)揮其功能的時候，這就迫切需要政府對工程價格進行規(guī)制，以彌補市場的不足。那么，我們應(yīng)當怎樣進行規(guī)制呢？能否象過去那樣，以按定額編制的標底為準，制定一個允許上下浮動比例的規(guī)定？顯然，這是行不通的。我們所能做的是制訂一個能夠為市場各方所接受的招投標交易規(guī)則，找到一個合適的、用以界定低于成本報價的方法，保持正常的利潤以激勵建筑業(yè)發(fā)展，使建筑市場運轉(zhuǎn)得更好，更加規(guī)范、有序。