2013年土地估價師《理論與方法》章節(jié)知識要點(diǎn)8

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　　第二節(jié) 國家土地所有權(quán)

　　一、國家土地所有權(quán)的客體

　　國家土地所有權(quán)的客體包括以下內(nèi)容：

　　(一)城市市區(qū)即建成區(qū)(非城市規(guī)劃區(qū))的土地屬于國家所有。城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并且不符合下述(四)所述情形的，其土地屬于集體所有。城市建成區(qū)內(nèi)應(yīng)區(qū)分情況分別規(guī)定：在城市建成區(qū)內(nèi)不存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，國家當(dāng)然取得土地所有權(quán);在城市建成區(qū)內(nèi)存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，只有符合下述(四)所述的情形，國家才能取得土地所有權(quán);否則，土地仍屬集體所有。

　　(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)被國家依法沒收、征收、征購、征用為國有的土地屬于國家所有。

　　沒收是指解放初期對地主及官僚資本土地所有權(quán)的剝奪;

　　征收是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件無償?shù)貙⒐窕蚣w所有的土地收歸國有的措施;

　　征購是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行前，國家依照法律規(guī)定的條件有償?shù)卣饔眉w或個人的土地的措施;

　　征用是指1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，國家依照法律規(guī)定的條件將原屬于農(nóng)民集體所有的土地征為國有的措施。

　　區(qū)別：1)在適用時間上，只有征用適用于1982年《國家建設(shè)征用土地條例》施行后，其余三種方式均適用于該條例施行前;2)在適用對象上，沒收的對象具有特定性，即地主及官僚資本的土地，征收、征購的對象是集體或個人的土地，征用的對象則是農(nóng)民集體所有的土地;3)在是否有償?shù)膯栴}上，沒收與征收是無償?shù)?，征購是有償?shù)?，而征用則有無償與有償兩種形式，采用何種形式視具體情況而定。

　　2004年3月14日十屆全國人大二次會議通過憲法修正案后，征收、征用被賦予了新的含義。征收和征用共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收主要是所有權(quán)的改變，征用只是使用權(quán)的改變。

　　(三)除依集體所有權(quán)證或者享有集體所有權(quán)的事實被依法確認(rèn)的外，林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于國家所有。原屬于農(nóng)民集體所有，但后來在事實上轉(zhuǎn)歸國有單位、城市集體所有制單位或其他非農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織的土地，按照1995年原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，確定為國家所有。

　　《土地管理法實施條例》第2條第4項的規(guī)定，采用了國家土地所有權(quán)推定的制度。根據(jù)這一制度，凡不能確定為集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，均確定為國有。

　　確定為集體所有的方法，一是依集體所有權(quán)證，二是享有集體所有權(quán)的事實被確認(rèn)。其中第二種方法是以我國大部分地區(qū)尚未頒發(fā)集體十地所有權(quán)證的現(xiàn)實情況為根據(jù)的;在已經(jīng)完成確權(quán)發(fā)證的地方，當(dāng)然應(yīng)主要采用第一種方法。

　　對于歷史上發(fā)生的集體所有土地的事實變動，即當(dāng)時在沒有辦理土地征用，又未能辦理土地登記(從20世紀(jì)50年代中期到80年代中后期，我國沒有土地登記)的情況下轉(zhuǎn)歸全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他非農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織(如華僑農(nóng)場)的原農(nóng)民集體土地，原則上應(yīng)確定為國有。具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)適用1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定。

　　(四)建成區(qū)內(nèi)或城市建成區(qū)邊緣，存在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但該組織農(nóng)民集體所擁有的土地全部變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，國家可以依法將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，原屬于其成員集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，用地者對該幅土地享有劃撥國有土地使用?quán)。

　　在這種情況下，1、國家可以根據(jù)《土地管理法實施條例》第2條第5項的規(guī)定，將該集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，從而無需辦理征用手續(xù)和支付征地補(bǔ)償費(fèi)而取得國有土地使有權(quán)。2、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有解散且繼續(xù)使用原歸其所有的土地的，在土地確定為國有后，對該土地享有劃撥國有土地使用權(quán)。3、如果原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解散，但原集體經(jīng)濟(jì)組織成員以企業(yè)形式或者其他合法方式繼續(xù)使用原集體土地的，可照此辦理。

　　(五)因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地，國家應(yīng)當(dāng)依法將國有土地與原集體土地進(jìn)行置換，遷移的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體對置換后的土地享有集體土地所有權(quán)。

　　用于置換的土地，可以是存量的國有土地，也可以是國家為安置移民而向其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收的土地。

　　例題：依照我國法律,國家土地所有權(quán)的客體是( 　 )土地.

　　A 城市市區(qū)

　　B.城市規(guī)劃區(qū)

　　C城市市區(qū)和郊區(qū)

　　D.城市建成區(qū)及其邊緣地區(qū)

　　二、國家土地所有權(quán)的代表

　　國家土地所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國務(wù)院可通過制訂行政法規(guī)或者發(fā)布行政命令授權(quán)地方人民政府或其職能部門行使國家土地所有權(quán)。

　　1、被授權(quán)的縣級以上地方人民政府及其職能部門以本機(jī)關(guān)的名義行使國家土地所有權(quán)，但須依法經(jīng)有審批權(quán)的人民政府審批。 2、國有土地使用權(quán)的出讓、租賃、劃撥經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門作為國有土地所有者代表實施;3、國家直接以國有土地使用權(quán)對企業(yè)進(jìn)行投資的，由國務(wù)院或者地方人民政府土地管理部門委托的國有企業(yè)或者政府機(jī)構(gòu)代表國家土地所有者行使投資者權(quán)益。

　　根據(jù)我國現(xiàn)行的政權(quán)體制，我國采用的是“單一代表、分級行使”的制度，而地方政府的行使權(quán)不是以所有權(quán)代表的資格為基礎(chǔ)，而是以所有權(quán)代表即中央政府的授權(quán)為基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規(guī)定“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，是單一代表制的體現(xiàn)?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第9條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)”，第11條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門(以下簡稱出讓方)與土地使用者簽訂”，則是分級行使制的體現(xiàn)。

　　例題：我國國家土地所有權(quán)主體的代表和權(quán)利行使的方式分別是(　) 。

　　A.單一代表,單一行使

　　B.分級代表,分級行使

　　C.單一代表,分級行使

　　D.分級代表,單一行使

　　市、縣人民政府土地管理部門成為國有土地所有者代表的情況。在實踐中，一直由市、縣人民政府及其土地管理部門直接行使國有土地的收益權(quán)、處分權(quán)，并依法律規(guī)定報上級人民政府審批以及向上級人民政府上繳部分土地收益。此時，對外擔(dān)任國有土地所有者代表的，是市、縣人民政府土地管理部門。因為從法律關(guān)系上看，市、縣人民政府土地管理部門代表國家是以本機(jī)關(guān)的名義直接與用地者發(fā)生法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，如簽定出讓合同。明確其具有國有土地所有者代表的身份，才能使其與用地者的法律關(guān)系明確、具體，發(fā)生爭議糾紛時也便于確定責(zé)任。當(dāng)市、縣人民政府土地管理部門未經(jīng)依法審批而行使國有土地的收益權(quán)及處分權(quán)時，依《土地管理法》　　第78條的規(guī)定，認(rèn)定其行為無效，并依法處理相關(guān)的法律后果。

　　例題：我國地方人民政府及其國土資源行政主管部門經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，以(　)的名義行使國家土地所有權(quán)。

　　A.國務(wù)院

　　B.本機(jī)關(guān)

　　C.批準(zhǔn)其行使的上級機(jī)關(guān)

　　D.國家

　　國有股權(quán)持股單位成為國有土地所有者代表的情況。國有土地使用權(quán)作價出資或入股，依現(xiàn)行法律規(guī)定，不由人民政府土地管理部門直接作為國有股份代表行使所有權(quán)，而是由土地管理部門與國有股權(quán)的持股單位簽訂委托持股合同，由國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持股。在此，實際存在委托與轉(zhuǎn)委托關(guān)系。地方土地管理部門本來是受國務(wù)院委托擔(dān)任國有土地所有者代表，由于國有土地使用權(quán)在作價出資或入股后已經(jīng)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者其他形式的投資者權(quán)益，它們又將這些權(quán)利委托給國有股權(quán)持股單位，最終由國有股權(quán)持股單位與接受投資的企業(yè)發(fā)生法律關(guān)系。

　　例題：國有土地使用權(quán)的作價出資或入股,由(　)直接作為國有股權(quán)代表行使所有權(quán).

　　A.國土資源行政主管部門

　　B.土地使用權(quán)出讓方

　　C.國有股權(quán)持股單位

　　D.土地承租人

　　三、國家土地所有權(quán)的行使與內(nèi)容

　　國家土地所有權(quán)的行使及其權(quán)利內(nèi)容包括以下方面：

　　(一)國有土地所有者代表依法將國家土地所有權(quán)的部分權(quán)能 讓與土地使用者。國家對土地依法享有收益權(quán)，并保有最終處分權(quán)。

　　國家土地所有權(quán)的行使有以下特點(diǎn)：

　　1.國家土地所有權(quán)主體不能親自行使所有權(quán)，只能由其授 權(quán)的代表代為行使所有權(quán)。而集體土地所有權(quán)主體完全可以親自行使所有權(quán)的權(quán)能。

　　2.國家土地所有權(quán)主體代表不能親自行使土地所有權(quán)的占有、 使用權(quán)能(即使行使占有、使用權(quán)能，其身份也非所有者代表，而為劃撥國有土地使用權(quán)人)。因此，國家土地所有權(quán)主體代表必定 將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓與符合法律規(guī)定的用地者。據(jù)此，國家 享有實現(xiàn)所有權(quán)經(jīng)濟(jì)功能的收益權(quán)。而集體土地所有權(quán)主體本身及主體代表可以親自行使土地所有權(quán)的全部四項權(quán)能。

　　3.國有土地所有者代表對土地保有最終的處分權(quán)。這是國 家土地所有權(quán)的一個十分重要的特征。這種最終處分權(quán)的一個突 出表現(xiàn)，就是國家可以依法收回已經(jīng)劃撥或者出讓的國有土地使 用權(quán)，并可以將收回的土地的使用權(quán)再次劃撥或者出讓。

　　(二)國有土地所有者代表可依法通過出讓(含以出讓金出資 或入股)、出租和劃撥等方式將國有土地使用權(quán)讓與土地使用者 國有土地所有者代表應(yīng)遵守其與土地使用者訂立的土地出讓 或租賃合同，履行合同義務(wù)。國有土地所有者代表可依法收回國 有土地使用權(quán)。

　　目前，國家土地所有者代表行使國家土地所有權(quán)的具體方式主要有四種：出讓、租賃、作價出資或者入股和劃撥。其中，出讓、租賃、作價出資或入股屬于使用權(quán)的有償讓與，一般采取合同形式。劃撥屬于使用權(quán)的無償授予，一般采用行政文件的形式。在前一種情況下，國家土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成平等主體關(guān)系，故要求國家土地所有者代表注意信守合同;在后一種情況下，國家土地所有者代表與土地使用權(quán)人之間構(gòu)成非平等主體關(guān)系，國家土地所有者代表可以按照正當(dāng)行政程序隨時收回土地使用權(quán)。

　　(三)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使 處分權(quán)的權(quán)限劃分按《土地管理法》第44條的規(guī)定確定。不具審批權(quán)限或超越審批權(quán)限處分國有土地，其處分行為無效。因為《土地管理法》實施用途管制后，各級政府決定土地命運(yùn)的權(quán)力集中體現(xiàn)在：農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、具體項目用地審批、征地審批和土地利用規(guī)劃審批上。征地審批因涉及集體土地，并非國家直接行使土地所有權(quán)，而是行使國家對經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行規(guī)劃利用的宏觀管理職能。故農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和具體項目用地審批權(quán)限實際上已成為劃分各級人民政府土地處分權(quán)的標(biāo)尺。

　　(四)縣級以上地方人民政府及其職能部門對國有土地行使 收益權(quán)應(yīng)依法向上級人民政府及其職能部門上繳土地收益。國有土地收益中的新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳國家中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府不同層次的國有土地所有者代表行使土地所有權(quán)，在收益方面的相互關(guān)系為：原則上應(yīng)當(dāng)層層上交中央，但可以根據(jù)法律規(guī)定或者中央政府的決定，將一部分土地收益留給地方。地方的上下級之間，也可以照此辦理。

　　例題：我國國有土地所有者代表實現(xiàn)國家土地所有權(quán)的基本方式包括國有土地使用權(quán)(ABCE)

　　A.出讓

　　B.租賃

　　C.劃撥

　　D.抵押

　　E.作價出資、入股