土地管理基礎與法規(guī)考試輔導:地籍管理

　　地籍管理$lesson$

　　(一)地籍概念

　　一、考試目的

　　本部分的考試目的是測試應考人員對地籍管理基本概念和內容體系的理解與掌握程度。

　　二、考試范圍：

　　1.地籍概念

　　2.地籍分類

　　3.地籍管理概念

　　4.地籍管理原則

　　5.我國地籍管理的內容

　　6.地籍管理的任務

　　7.地籍檔案管理的基本要求

　　8.我國地籍的產生和歷史發(fā)展

　　三、考試基本要求：

　　掌握：地籍的概念和分類，地籍管理的概念和原則，我國地籍管理的內容;

　　熟悉：地籍管理的任務，地籍檔案管理的基本要求;

　　了解：我國地籍的產生和歷史發(fā)展。

　　四、內容輔導：

　　(一)地籍概念(掌握)

　　地籍，地是土地，籍是登記基本狀況及隸屬關系的簿冊。

　　地籍是指國家為一定目的，記載土地的位置、界址、權屬、數量、質量、地價和用途(地類)等基本狀況的圖冊。如同設立戶籍一樣，為了掌握有關土地狀況的資料，土地也必須建立地籍(包括地籍簿與地籍圖)。

　　地籍記載的內容因建立地籍的目的不同而異。地籍最早是為征稅而建立的一種田賦清冊或簿冊，其主要內容有應納課稅的土地面積、土地質量等級及土地稅額。隨著社會經濟和科學技術的發(fā)展進步，地籍的概念有了很大的發(fā)展，地籍成為國家管理土地、取得有關土地資料、鞏固土地制度、合理利用土地、制訂經濟計劃的重要依據。

　　地籍是土地的“戶籍”，它具有不同于其他“戶籍”的特點。地籍具有空間性、法律性、精確性和地籍資料的連續(xù)性等特點。地籍的空間性是由土地空間位置的固定性所決定的。在一定的地域范圍內，地界的變動，必然帶來土地權屬面積的增減。所以，地籍的內容不僅需要記載在地籍簿冊上，同時還應在地籍圖冊上標繪清楚，并做到圖冊與簿冊的一致性。地籍的法律性體現了地籍簿冊(含圖)的可靠性，如地籍圖上的界址點、界址線的位置和地籍簿上的權屬記載及其面積的登記等都應有法律依據，甚至有關法律憑證還是地籍的必要組成部分。地籍資料的取得，一般需要通過實地調查，并運用先進的測繪和計算方面的科學技術手段，從而保證了地籍的精確性。隨著社會生產的發(fā)展和建設規(guī)模的擴大，土地的位置、界址、權屬、數量、質量和用途等基本狀況會經常發(fā)生變化，所以，地籍不是靜態(tài)的，必須經常更新，保持資料的記載和數據統計的連續(xù)性，否則難以反映它的現勢性。

　　(二)地籍分類(掌握)

　　1、按功能分類

　　地籍按功能分為稅收地籍、產權地籍和多用途地籍三種類型。

　　1)稅收地籍。我國封建時代建立的地籍都是以課稅為目的的，西方國家在資本主義早期建立的地籍也是以課稅為目的的。稅收地籍主要內容包括納稅人的姓名、地址、土地面積以及為確定稅率所需的土地等級。

　　2)產權地籍。隨著社會的發(fā)展，土地交易日益頻繁，為防止土地投機和保護土地買賣雙方的權益而建立了產權登記制度，由此稅收地籍向產權地籍發(fā)展。產權地籍最重要的任務是保護土地所有者、使用者的合法權益，保證土地交易的正常運行。為此，產權地籍必須能準確反映宗地界址線、界址點的空間位置和宗地面積，因此，產權地籍一般都要求有地籍冊及建立在科學測量方法基礎上繪制的地籍圖。

　　3)多用途地籍。多用途地籍又稱現代地籍，是稅收地籍和產權地籍發(fā)展的結果，其任務不只是為稅收和土地登記服務，還為科學管理、利用和保護土地提供重要的基礎資料?，F代地籍的內容較產權地籍有很大的擴展，其表現形式不僅是地籍圖和地籍冊，而且大量應用測繪與遙感技術，地理信息系統在現代地籍中也得到了廣泛應用。

　　2、按建立的時序分類

　　地籍按建立的時序分為初始地籍和日常地籍。

　　1)初始地籍。初始地籍是指在一定時期內對某行政轄區(qū)內的全部土地進行全面調查后建立的地籍。

　　2)日常地籍。日常地籍是以初始地籍為基礎，針對日常土地數量、質量、權屬、用途等狀況的變化進行修正、補充和更正的地籍。

　　3、按所記載的對象分類

　　地籍按記載的對象分為農村地籍和城鎮(zhèn)地籍。

　　1)城鎮(zhèn)地籍。城鎮(zhèn)地籍是在城鎮(zhèn)地籍調查的基礎上，開展城鎮(zhèn)用地登記后建立的地籍，它以宗地作為地籍單元。

　　2)農村地籍。農村地籍是在土地利用現狀調查基礎上建立的地籍，以自然村作為權屬單元。

　　4、按表現形式分類

　　地籍按表現形式分為常規(guī)地籍和數字地籍。

　　1)常規(guī)地籍。地籍最常規(guī)的形式就是地籍圖和地籍冊。以圖、表、卡、冊所表示的地籍稱為常規(guī)地籍。

　　2)數字地籍。由于計算機的廣泛使用，常規(guī)的圖、表、卡、冊都可以數字形式存貯在存貯介質中。數字地籍適應多用途、大容量存貯地籍信息資料的需求，且容易更新，它是現代地籍的發(fā)展方向。

　　(三)地籍管理概念(掌握)

　　1、地籍管理的定義

　　地籍管理，是國家為取得有關地籍資料和為全面研究土地的權屬、自然和經濟狀況而采取的以土地調查、土地登記、土地統計、地籍檔案工作等為主要內容的行政措施。地籍管理亦稱為地籍工作。

　　2、地籍管理的核心

　　地籍管理的對象是作為自然資源和生產資料的土地。在全國城鄉(xiāng)土地實行統一管理的條件下，國家地籍管理的對象是全國土地資源?？h級以上土地管理部門的地籍管理的對象是本行政區(qū)域內的全部土地。地籍管理的核心是土地的權屬問題，包括土地的所有權和使用權的確認和變更。通過地籍管理，為維護社會主義土地公有制，保護土地所有者和使用者的合法權益，調解和處理土地權屬糾紛，制止侵占、買賣，或以其他形式非法轉讓土地的行為提供法律憑證。所以，土地權屬管理是地籍管理的核心。

　　例題：(　　)是地籍管理的核心。

　　A.土地權屬管理

　　B.土地行政管理

　　C.土地檔案管理

　　D.土地法制管理

　　答案：A

　　解析：土地權屬管理是地籍管理的核心。

　　(四)地籍管理原則(掌握)

　　(1)必須有國家制度體系作保障

　　地籍管理必須按照國家有關土地管理和地籍管理方面的統一法規(guī)制度進行。所謂統一，就是統一內容、統一政策、統一準則、統一規(guī)格。如土地統計表格，它的內容、格式、項目的含義、項目的填寫都必須有統一的標準。

　　(2)保證地籍資料的連續(xù)性、系統性和現勢性

　　地籍資料的系統性、連續(xù)性和現勢性是指地籍的各種資料分門別類很有條理，各時期資料相互聯系、無中斷，且不斷得到更新。只有保持地籍資料的系統性、連續(xù)性和現勢性，地籍資料才能發(fā)揮其功能。

　　(3)保證地籍資料的可靠性和精確性

　　地籍資料涉及土地所有者、使用者的權益和利害沖突，如果提供了錯誤的資料會造成土地權利人的損失，同時它又是政府提供的資料，應以政府信譽擔保，政府要對此承擔風險和責任。基于這些原因，保證地籍資料的可靠性和準確性是非常重要的。

　　(4)保證地籍資料的概括性和完整性

　　地籍資料完整性是指地籍管理涉及的空間地域范圍應該是其管轄區(qū)全部土地。省級、縣級、縣級以下地籍資料的覆蓋面必須是省級、縣級和縣級以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村范圍的全部土地。地籍資料的概括性是指地籍資料內容包含所需的全部資料。

　　例題：地籍管理原則包括(　　)等。

　　A.必須有國家制度體系作保障

　　B.保證地籍資料的連續(xù)性、非系統性和現勢性

　　C.保證地籍資料的可靠性和精確性

　　D.保證地籍資料的概括性和完整性

　　E.保證地籍資料的概括性和非完整性

　　答案：ACD

　　解析：地籍管理原則包括保證地籍資料的連續(xù)性、系統性和現勢性，而不是非系統性、非完整性。

　　(五)我國地籍管理的內容(掌握)

　　我國目前的地籍管理的內容主要包括：土地調查、土地登記、土地統計和地籍檔案管理。

　　1、土地調查

　　土地調查是以查清土地的位置、數量、等級、利用和權屬狀況為主要目的而進行的調查?！锻恋卣{查條例》指出，土地調查的目的，是全面查清土地資源和利用狀況，掌握真實準確的土地基礎數據，為科學規(guī)劃、合理利用、有效保護土地資源，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調控提供依據，促進經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。

　　國家根據國民經濟和社會發(fā)展需要，每10年進行一次全國土地調查;根據土地管理工作的需要，每年進行土地變更調查。土地調查所需經費，由中央和地方各級人民政府共同負擔，列入相應年度的財政預算，按時撥付，確保足額到位。

　　土地調查包括下列內容：(一)土地利用現狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況;(二)土地權屬及變化情況，包括土地的所有權和使用權狀況;(三)土地條件，包括土地的自然條件、社會經濟條件等狀況。進行土地利用現狀及變化情況調查時，應當重點調查基本農田現狀及變化情況，包括基本農田的數量、分布和保護狀況。

　　土地調查采用全面調查的方法，綜合運用實地調查統計、遙感監(jiān)測等手段。土地調查采用《土地利用現狀分類》國家標準、統一的技術規(guī)程和按照國家統一標準制作的調查基礎圖件。

　　土地調查形成下列調查成果：(一)數據成果;(二)圖件成果;(三)文字成果;(四)數據庫成果。

　　土地調查成果是編制國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據。土地調查成果實行分階段、分級檢查驗收制度。前一階段土地調查成果經檢查驗收合格后，方可開展下一階段的調查工作。國家建立土地調查成果公布制度。土地調查成果應當向社會公布，并接受公開查詢，但依法應當保密的除外。

　　土地調查可分為土地利用現狀調查、地籍調查、土地條件調查、土地動態(tài)監(jiān)測四種類型。

　　(1)土地利用現狀調查

　　土地利用現狀調查是以縣為單位，查清村和農、林、牧、漁場，居民點及其以外的獨立工礦企事業(yè)單位土地權屬界線和村以上各級行政界線，查清各類用地面積、分布和利用狀況。其內容有：

　　1)查清土地權屬界線和各級行政界線;

　　2)查清土地利用類型及分布，并量算出各地類面積;

　　3)匯總土地總面積和各分類面積;

　　4)編制分幅土地權屬界線圖和縣鄉(xiāng)兩級土地利用現狀圖;

　　5)對土地利用狀況作出科學評價。

　　(2)地籍調查

　　地籍調查是以權屬調查為核心，查清每一宗土地的位置、權屬界線、數量、用途等基本狀況，滿足土地登記需要。地籍調查包括權屬調查和地籍測量兩項內容。

　　1)權屬調查

　　權屬調查是對宗地權屬及其權利所及范圍的調查。它是針對土地使用者的登記申請，對申請者的宗地位置、界線、用途等進行實地核實、記錄，并經土地使用人認定，為地籍測量、權屬審核、登記發(fā)證提供具有法律效力的文書憑證。

　　2)地籍測量

　　地籍測量是在權屬調查基礎上運用測繪科學技術測定界址線的位置、計算面積、繪制地籍圖，為土地登記、核發(fā)證書提供依據，為地籍管理服務。

　　(3)土地條件調查

　　土地條件調查是對土地的構成要素如地質、地貌、土壤、植被、氣候、水文等自然條件以及對土地的地理位置與投入產出關系等社會經濟條件的調查，為土地經濟評價、適宜性評價等提供基礎資料。

　　1)土地自然要素調查，指構成土地的氣候、地形、地質、土壤、植被、水文等自然條件因素;

　　2)土地社會經濟條件調查。土地的社會經濟條件調查內容包括：人口、勞動力(勞動力的數量及其素質，教育水平)，交通狀況及區(qū)位，基礎設施、能源、供水、供電、電訊等公共設施，工農業(yè)產值及產業(yè)結構、國民生產總值、國內生產總值、工農業(yè)主導產業(yè)及市場等。

　　(4)土地動態(tài)監(jiān)測。

　　土地動態(tài)監(jiān)測是指運用遙感和其他現代科學技術對土地變化情況，特別是城鎮(zhèn)建設用地和耕地的變化情況進行連續(xù)的監(jiān)測，為各級政府決策提供準確及時的土地數據。通過土地狀況的動態(tài)監(jiān)測還可以核查土地統計數字，及時發(fā)現土地違法行為。

　　例題：地籍調查工作的主要內容包括(　　)。(2006年《土地管理基礎與法規(guī)》試題)

　　A.權屬調查

　　B.權屬審核

　　C.地籍測量

　　D.地籍信息統計

　　E.建立地籍信息系統

　　答案：AC

　　解析：基礎考核點。地籍調查包括權屬調查和地籍測量兩項內容。權屬調查是對宗地權屬及其權利所及范圍的調查。它是針對土地使用者的登記申請，對申請者的宗地位置、界線、用途等進行實地核實、記錄，并經土地使用引認定，為地籍測量、權屬審核、登記發(fā)證提供具有法律效力的文書憑證。地籍測量是在權屬調查基礎上運用測繪科學技術測定界址線的位置、計算面積、繪制地籍圖，為土地登記、核發(fā)證書提供依據，為地籍管理服務。

　　(六)地籍管理的任務(熟悉)

　　1、地籍管理的基本任務

　?、贋樨瀼亍笆终湎А⒑侠砝猛恋睾颓袑嵄Ｗo耕地”基本國策服務;

　?、跒榫S護和鞏固土地的社會主義公有制服務;

　　③為社會提供地籍信息服務;

　?、転橥恋毓芾矸铡?/P>

　　2、現階段地籍管理的具體任務

　?、偻晟仆恋氐怯浿贫?

　　②健全土地調查、統計制度;

　?、弁晟坪拓瀼氐丶芾淼募夹g規(guī)程;

　?、芙⑷珖恋乩脛討B(tài)監(jiān)測體系;

　　⑤建立全國地籍信息網絡，實現地籍信息的公開查詢、上報和發(fā)布的網絡化。

　　(七)地籍檔案管理的基本要求(熟悉)

　　地籍檔案管理是對地籍管理工作中直接形成的具有保存價值的歷史記錄，包括文件、圖冊、圖像資料等，進行搜集、鑒定、整理、保管、統計、編碼和提供利用等多項工作的總稱。地籍檔案管理的基本要求有：完整、準確、系統、安全。

　　根據《中華人民共和國檔案法》的規(guī)定，檔案工作實行統一領導、分組管理的原則，以維護地籍檔案的完整、準確、系統與安全，便于社會各方面有效利用。完整，就是要做到地籍檔案齊全、成套，不能殘缺不全。準確，必須做到使其內容與所反映的事物及其過程之間保持一致，不能與實際不符，更不應有差錯。系統，就是保持地籍檔案材料之間的有機聯系。安全，首先必須做到維持其機密，不致造成泄密、失密、竊密事件;其次使用符合保管條件的設施，延長地籍檔案的“壽命”;另外要有一套科學的管理辦法，不使地籍檔案由于管理不善而受損?？傊瑢崿F地籍檔案的存在價值，充分發(fā)揮地籍檔案的作用是地籍檔案管理工作的根本目的，地籍檔案的完整、準確、系統與安全，是發(fā)揮地籍檔案作用的前提。

　　根據1988年國家土地管理局和國家檔案局聯合頒布的《土地管理檔案工作暫行規(guī)定》的有關規(guī)定，地籍檔案同其他土地管理檔案一起應分別由國務院和地方縣以上人民政府土地行政主管部門分別負責，集中統一管理，并在業(yè)務上受國家和地方縣以上同級檔案主管部門的指導。國務院土地行政主管部門設檔案處，除集中統一管理本機關的全部檔案外，還負責制定和修改全國土地管理檔案工作制度、長遠規(guī)劃以及負責指導、監(jiān)督和檢查全國土地檔案管理工作。地方縣以上人民政府土地行政主管部門除負責集中管理本機關全部檔案外，還應負責指導、監(jiān)督和檢查本轄區(qū)的土地檔案管理工作。

　　(八)我國地籍的產生和歷史發(fā)展(了解)

　　國家的出現是地籍產生的基本原因。地籍管理是為確立和維護土地所有制，征收土地稅賦和合理利用土地服務的。地籍最初為課稅服務，在推行田賦制度，保障國家稅收方面發(fā)揮了重要作用。因此，政權統治的目的不同，地籍管理的工作體系和內容也不相同。在原始社會，土地處于“予取予求”的狀態(tài)，人們共同勞動，按氏族內部的規(guī)則共享勞動產品，無需了解土地狀況和人地關系。隨社會生產力的發(fā)展，出現了凌駕于勞動群眾之上的機器――國家，這時，地籍作為維護這個國家機器運行的工具出現了。地籍的目的，主要為國家的課稅服務，它在推行田賦制度、保障國家稅收方面發(fā)揮了重要作用。

　　地籍的發(fā)展史與田賦制度的歷史沿革密切相關。我國奴隸社會、封建社會的地籍發(fā)展，根據它在社會生活中的地位，大致可分為三個階段：唐代中葉實行“兩稅法”前，地籍依附在戶籍中;唐代中葉至明代中葉，地籍與戶籍處于平等地位;明代中葉后，地籍地位高升于戶籍之上。地籍管理的內容主要是土地清丈、土地調查和后期的土地登記.。

　　(1)我國奴隸社會、封建社會的地籍發(fā)展，根據它在社會生活中的地位，大致可以分為3個階段：

　　第一階段：唐代中葉實行“兩稅法”前，地籍依附在戶籍中。自漢朝到唐朝中葉的八九百年歷史時期內，官府著重的是編制戶籍，人口、土地、賦稅統統記錄在一個簿冊內，以戶籍為主，地籍只是作為附帶項目登記于戶籍中，因此，戶籍兼有地籍和稅冊的作用，雖然也有單獨編制的地籍或稅冊，但僅起輔助、補充的作用。在社會生活中，地籍的地位低于戶籍。

　　第二階段：唐代中葉至明代中葉，地籍與戶籍處于平等地位。從唐代中葉(公元8世紀)后，尤其的宋代(公元960年-公元1279年)，隨著均田制的廢止，土地私有制進一步發(fā)展，而土地多寡在確定門戶等級高低、社會地位高下方面更顯重要。于是，各種單行的地籍，如方賬、莊賬、魚鱗圖、砧基簿、流水簿等相繼出現。這時，地籍已經逐步取得了和戶籍平等的地位。

　　第三階段：明代中葉后，地籍地位高于戶籍。自明朝中葉(公元16世紀)一條鞭法實行攤丁人地以后，由于“就地問糧”比“編審戶則”更簡便易行，因此，戶籍退居次要地位，而地籍地位高升于戶籍之上，成了攤派賦役的主要根據。魚鱗圖冊制度是我國地籍制度發(fā)展的重要里程碑。這時，與封建土地私有制相適應的地籍制度終于完備的建立起來。

　　(2)民國時期，到了近代(1922年)，孫中山先生首先在廣州，為推行“平均地權”政策，設置了土地局。民國政府1930年頒布了土地法，1946年進行了修訂，在全國和各省相繼開展了地籍測量、土地登記、土地使用調查等工作。土地登記是地籍整理(管理)的核心，土地登記的主要文件有土地登記簿和地籍圖，包括總圖、分圖和分段圖。

　　1)北京政府時期

　　北京政府在1913年秋于內務部下設立了全國土地調查籌備處，籌備土地調查和經界整理。1922年，北京政府頒布《不動產登記條例》。這是我國歷史上第一部土地登記法規(guī)。北京政府開始正式辦理土地登記，地籍管理開始步人法制化軌道。

　　2)國民黨統治時期

　　1923年，孫中山在廣州就任大元帥后，設置了土地局，并進行土地實況調查。1926年公布并在廣州實施《土地登記征稅法》，規(guī)定一切土地權利需按規(guī)定申請登記1927年一1936年，是國民政府地籍管理的發(fā)展時期，根據《國民政府建國大綱》的規(guī)定，各地廣泛開展地籍整理，進行土地測量和土地登記。1930年公布《土地法》，將地籍管理通過法律形式固定下來。1934年，國民黨中央成立土地委員會，決定進行全國土地調查。1946年修訂的《土地法》，第二編地籍，包括：通則、地籍測量、土地總登記、土地權利變更登記共四章。1946年，地政署公布了《土地登記規(guī)則》，詳細規(guī)定了土地登記實施細則。

　　3)革命根據地、解放區(qū)的地籍工作

　　1928年12月頒布了《井岡山土地法》，1931年12月的《中華蘇維埃共和國土地法》，1932―1934年的查田運動等，均進行了土地調查、清帳等工作。至1946年底，各解放區(qū)的土地調查、登記發(fā)證、建立土地臺帳等工作也開展起來。1947年，《中國土地法大綱》發(fā)布施行，土地清丈，劃界埋樁、確權登記發(fā)證、建立土地臺帳等工作普遍開展。

　　(3)新中國成立后，中央人民政府于1950年6月30日頒布《中華人民共和國土地改革法》，結合土地改革，全國大部分地區(qū)普遍開展了土地調查、土地清丈、劃界、定樁、登記和頒發(fā)土地證等工作。黨的十一屆三中全會后，特別是1986年以來，黨和政府對土地管理工作重視程度不斷提升，地籍管理工作極大發(fā)展。相繼開展了全國土地利用現狀調查(詳查)、城鎮(zhèn)地籍調查、村莊地籍調查、土地變更調查、土地登記、土地統計、土地利用基礎數據庫建設、土地利用動態(tài)監(jiān)測等一系列地籍管理工作和基礎工作，出臺了一批地籍管理辦法和技術標準、規(guī)程，地籍管理初步走上現代化管理的軌道。

　　1)建國以后至1978年

　　建國初期，全國開展了土地清丈、劃界、發(fā)證等地籍工作，進行城市的土地登記、地籍清理;并設置了地籍管理機構。文革時期，地籍陷入無政府管理的狀態(tài)。

　　2)1979―1985年

　　這一階段進行了第二次全國范圍內的土壤普查，進行土地利用現狀概查和土地詳查試點，進行土地糾紛處理并恢復了地籍管理機構。1982年土地管理局成立，下設地籍、土地資源等業(yè)務處，地籍處負責土地登記、土地統計和土地評價等工作。之后，開展了全國性的土地利用現狀調查工作。

　　3)1986年―1997年

　　這一時期，地籍管理取得了巨大成就。1986年成立了國家土地管理局，下設有地籍管理司。《土地管理法》的頒布使地籍管理有了法律依據;土地詳查取得了翔實、可靠的資料;城鎮(zhèn)地籍調查開展;建立了土地統計報表制度;城鎮(zhèn)土地定級估價工作開展;土地調查及土地定級估價的技術規(guī)程逐步制定和完善。

　　4)1997年以來

　　國土資源部成立以來，進一步從法律上明確了地籍管理的各項制度運用開展土地證書年檢工作;運用遙感技術手段監(jiān)測土地變更狀況;完成全國土地變更調查數據的預報工作;推行土地登記公開查詢制度。

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