2011注冊安全工程師考試法律法規(guī)精講26

　　第二十六講 安全生產(chǎn)許可制度的適用范圍 $lesson$

　　(一)行政許可概述

　　行政許可是國家行政機關(guān)管理國家事務(wù)和社會生活的強制性行政管理措施，它是各級行政機關(guān)實施行政管理活動的重要手段之一。

　　2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國行政許可法》(下稱行政許可法)，自2004年7月1日施行。《行政許可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，是我國第一部專門規(guī)范行政許可活動的專門法律?！缎姓S可法》對行政許可的設(shè)定、實施行政許可的機關(guān)、行政許可的范圍和種類、實施行政許可的程序、對行政許可事項的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作出了明確的法律規(guī)定。

　　行政許可亦稱行政審批，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可具有以下6個特征：

　　1.行政許可是一種法定的、強制性的行政管理活動

　　2.行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式法定

　　行政許可的設(shè)定是指有關(guān)國家機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限、范圍創(chuàng)設(shè)行政許可的行為。行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式是指哪些國家機關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可以及行政許可采取什么方式設(shè)定，涉及到行政許可的設(shè)定權(quán)限和法定形式。這些都屬于立法行為的范疇，只能由法律作出規(guī)定?！缎姓S可法》對行政許可的設(shè)定機關(guān)和方式作出了明確的規(guī)定和嚴格的限制。

　　《行政許可法》對此規(guī)定了下列4種情形：

　　(1)國務(wù)院制定行政法規(guī)或者作出決定的方式設(shè)定行政許可。國務(wù)院設(shè)定行政許可的權(quán)力和方式有兩種：一是在法律未設(shè)定行政許可的情況下，有權(quán)通過制定行政法規(guī)的方式，設(shè)定行政許可事項。二是在特殊情況下來不及制定行政法規(guī)設(shè)定行政許可的，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。國務(wù)院可以決定設(shè)定臨時性的行政許可事項和其他行政許可事項。

　　(2)地方人民代表大會及其常務(wù)委員會通過制定地方性法規(guī)的方式設(shè)定行政許可。法律、行政法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的行政許可事項，地方性法規(guī)不得另設(shè);沒有設(shè)定的行政許可事項，地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定。

　　(3)省級人民政府通過制定行政規(guī)章的方式設(shè)定行政許可。鑒于我國幅員遼闊，地方政府承擔(dān)的行政管理事務(wù)紛繁復(fù)雜，所以需要賦予省級人民政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)?！缎姓S可法》規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以通過制定行政規(guī)章設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

　　(4)關(guān)于地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章設(shè)定行政許可事項的禁止性規(guī)定。為了適當(dāng)集中行政許可設(shè)定權(quán)，保證重要行政許可事項的國家設(shè)定權(quán)，規(guī)范地方行政許可權(quán)的行使，防止濫用行政許可設(shè)定權(quán)，法律從兩方面對地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章不得設(shè)定的行政許可事項，明確作出了禁止性規(guī)定。一是規(guī)定某些行政許可事項，地方無權(quán)設(shè)定。地方無權(quán)設(shè)定行政許可的事項包括，應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可;企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。二是對地方有權(quán)設(shè)定的行政許可事項中有關(guān)地方保護的問題，作出了禁止性規(guī)定。地方設(shè)定的行政許可中，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。

　　《行政許可法》對無權(quán)設(shè)定行政許可的行政機關(guān)和設(shè)定方式作出了明確的規(guī)定，國務(wù)院各部門、直屬機構(gòu)以及設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有行政許可設(shè)定權(quán)，并且不得以法律、法規(guī)和省級政府行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的形式設(shè)定行政許可。

　　3.行政許可的實施機關(guān)和方式法定

　　行政許可設(shè)定后，須由法定的行政機關(guān)按照法定的方式實施行政許可。

　　依照法律規(guī)定和現(xiàn)行行政管理體制，行政許可的法定實施機關(guān)主要有兩類，一類是縣級以上行政機關(guān)，另一類是符合法定條件的社會組織。

　　4.行政許可的實施程序法定

　　程序法定既是行政許可的重要特征，又是維護被許可人合法權(quán)益，保證行政許可實施機關(guān)公正、高效履行職責(zé)的必要條件。《行政許可法》對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等程序性問題，作出了明確的規(guī)定。被許可人申請行政許可和許可人決定行政許可，都要符合法定程序。違反法定程序的行為即構(gòu)成程序違法，也會產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果和法律責(zé)任。

　　5.從事特定活動的權(quán)利義務(wù)法定

　　申請和決定行政許可的目的是取得從事特定活動的權(quán)利。是否賦予被許可人從事特定活動的權(quán)利以及設(shè)定何種權(quán)利，是國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)以法律形式單方面決定的行為，不以被許可人是否認同為前提。

　　6.違反行政許可的責(zé)任法定

　　實施行政許可的權(quán)責(zé)一致原則決定了法定義務(wù)與法定責(zé)任的一致性，不履行法定義務(wù)的后果必定是要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　(二)行政許可的設(shè)定范圍和種類

　　所謂行政許可的設(shè)定范圍，是指在立法上什么事項可以設(shè)定行政許可，什么事項不能設(shè)定行政許可，以及按照什么原則設(shè)定行政許可。

　　1.可以設(shè)定行政許可事項的范圍

　　《行政許可法》規(guī)定了6項可以設(shè)定行政許可的事項：

　　(1)直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項。

　　(2)有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準人等，需要賦予特定權(quán)利的事項。

　　(3)提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。

　　(4)直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、監(jiān)測、檢疫等方式進行審定的事項。

　　(5)企業(yè)或者其他組織的設(shè)立，需要確定主體資格的事項。

　　(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。

　　2.行政許可的種類

　　《行政許可法》制定以前，現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的行政許可包括審批、審核、批準、認可、同意、登記等不同形式，涉及不同部門、不同行政管理事項。不同種類的行政許可，其性質(zhì)、功能、適用條件和程序具有很大差別。為了對行政許可加以規(guī)范，強化對行政許可的監(jiān)督，《行政許可法》借鑒國外通行做法，根據(jù)行政許可的性質(zhì)、功能、適用事項的不同，將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準、登記等5類。

　　(1)普通許可。普通許可是由行政機關(guān)確認自然人、法人或者其他組織是否具備從事特定活動的條件。它是適用范圍最廣泛的一種行政許可，主要適用于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的事項。普通許可的主要功能是防止危險、保障安全，一般沒有數(shù)量控制。

　　(2)特許。特許是由行政機關(guān)代表國家向被許可人授予某項權(quán)利，主要適用于有限自然資源開發(fā)、公共資源配置和壟斷性企業(yè)的市場準人等事項。海域使用許可、無線電頻率許可就是典型的特許。特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。

　　(3)認可。認可是由行政機關(guān)對申請人是否具備特定技能的認定，主要適用于提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。認可的主要功能是提高從業(yè)水平或者某種技能、信譽，沒有數(shù)量控制。

　　(4)核準。核準是由行政機關(guān)對某些事項是否達到特定技術(shù)標(biāo)準、技術(shù)規(guī)范的判斷、確定。核準主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、監(jiān)測、檢疫等方式進行審定的事項。核準的主要功能也是為了保障安全，沒有數(shù)量控制。

　　(5)登記。登記是由行政機關(guān)確立公民、法人或者其他組織的特定主體資格。登記的主要功能是確立申請人的市場主體資格，沒有數(shù)量控制。

　　(三)安全生產(chǎn)許可制度的適用范圍

　　《安全生產(chǎn)許可證條例》的適用范圍包括空間范圍、時間范圍和主體及其行為范圍。

　　1.空間的范圍

　　《安全生產(chǎn)許可證條例》的適用范圍涵蓋了在我國國家主權(quán)所及范圍內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、建筑施工和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)等活動。這里需要指出的是，除了在我國領(lǐng)土、領(lǐng)空范圍內(nèi)從事上述活動的企業(yè)以外，領(lǐng)水的范圍既包括我國的內(nèi)陸水域，又包括領(lǐng)海海域和其他海域，既包括領(lǐng)海毗連區(qū)，又包括200海里海洋專屬經(jīng)濟區(qū)。在我國海域從事礦產(chǎn)資源尤其是石油、天然氣等礦產(chǎn)資源開發(fā)的生產(chǎn)活動比較多，有關(guān)中國企業(yè)和中外合資、合作企業(yè)的安全生產(chǎn)活動，應(yīng)當(dāng)受《安全生產(chǎn)許可證條例》的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)依法申請領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證。

　　2.時間的范圍

　　依照國務(wù)院令第397號令的決定，《安全生產(chǎn)許可證條例》自公布之日起施行?！栋踩a(chǎn)許可證條例》在對其公布施行前的礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)是否適用的問題上，作出了特殊的規(guī)定。《安全生產(chǎn)許可證條例》第二十二條規(guī)定：“本條例施行前已經(jīng)進行生產(chǎn)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日起1年內(nèi)，依照本條例的規(guī)定向安全生產(chǎn)頒發(fā)管理機關(guān)申請辦理安全生產(chǎn)許可證;逾期不辦理安全生產(chǎn)許可證，或者經(jīng)審查不符合本條例規(guī)定的安全生產(chǎn)條件，未取得安全生產(chǎn)許可證，繼續(xù)進行生產(chǎn)的，依照本條例第十九條的規(guī)定處罰”。該條規(guī)定說明《安全生產(chǎn)許可證條例》對其生效之前的企業(yè)，也是適用的。

　　3.主體及其行為范圍

　　《安全生產(chǎn)許可證條例》對人的效力范圍包括從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、建筑施工和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)等活動的自然人，又包括法人和非企業(yè)法人單位。凡是在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、建筑施工和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)等活動的所有企業(yè)法人、非企業(yè)法人單位和中國人、外籍人、無國籍人，不論其是否領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證，不論其所有制性質(zhì)和生產(chǎn)方式如何，都要遵守《安全生產(chǎn)許可證條例》的各項規(guī)定。

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