2020房地產估價師《制度與政策》章節(jié)教材考點：城鎮(zhèn)住房制度

城鎮(zhèn)住房制度改革：

城鎮(zhèn)住房制度改革是經濟體制改革的重要組成部分。我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房制度是一種以國家統(tǒng)包、無償分配、低租金、無限期使用為特點的實物福利性住房制度。這種住房制度存在著一系列嚴重弊端和難以克服的矛盾，其根本問題在于不能有效地滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求，不適應社會主義商品經濟的客觀要求，實行低租金出租的辦法，房租低得連住房的維修費也補償不了，不僅年年國家投入住宅建設的大量資金收不回來，還要再拿出一大筆資金用于補貼住房的維修和管理費用.因此，對這種傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房制度必須進行全面徹底的改革，實現(xiàn)機制轉換，創(chuàng)立具有中國特色的新型住房制度，實現(xiàn)住房商品化、市場化、社會化。

我國城鎮(zhèn)住房制度改革經歷了三個階段：

(一)城鎮(zhèn)住房制度改革的探索和試點階段

1978年鄧小平同志提出了關于房改的問題。1980年4月，他更明確地提出了住房制度改革的總體構想，提出要走住房商品化的道路。同年6月，中共中央、國務院批轉了《全國基本建設工作會議匯報提綱》，正式宣布將實行住宅商品化的政策。

1979年開始實行向居民全價售房的試點，中央撥款給西安、柳州、梧州、南寧四市，建房向居民出售。1980年試點擴大到50個城市，1981年又擴大到23個省、直轄市、自治區(qū)的60多個城市及部分縣鎮(zhèn)。

1982年開始實行補貼出售住房的試點，即政府、單位、個人各負擔房價的1/3。1982年先在鄭州、常州、四平及沙市四市進行試點。1984年國務院批準北京、上海、天津三個直轄市擴大試點。截至1985年底，全國共有160個城市和300個縣鎮(zhèn)實行了補貼售房，共出售住房1093萬排㎡。

自1986年以后，城鎮(zhèn)住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一輪房改熱潮。1986年2月，成立了“國務院住房制度改革領導小組”，下設辦公室，負責領導和協(xié)調全國的房改工作。這一時期的主要特點是針對低租金的傳統(tǒng)住房制度，提出了以大幅度提租為基本環(huán)節(jié)的改革思路。在總結試點工作經驗的基礎上，1988年1月國務院召開了“第一次全國住房制度改革工作會議”，同年2月國務院批準印發(fā)了國務院住房制度改革領導小組《關于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實施方案>(國發(fā)[1988]11號)。這是國務院頒發(fā)的全面指導城鎮(zhèn)住房制度改革的重要文件，充分肯定了試點城市的做法和經驗，確定了房改

的目標、步驟和主要政策，對全國房改的工作進行了部署，標志著住房制度改革進入了整體方案設計和全面試點階段。

(二)城鎮(zhèn)住房制度改革的全面推進和配套改革階段

1991年城鎮(zhèn)住房制度改革取得了重大突破和實質性進展，結束了一段時期以來的徘徊局面，進入了全面推進和綜合配套改革的新階段。1991年6月，國務院頒發(fā)了《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》(國發(fā)[1991]30號)，其中明確規(guī)定了城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目的，重申了城鎮(zhèn)住房制度改革的有關政策，提出了部分產權理論，要求實行新房新制度，強調了國家統(tǒng)一政策的嚴肅性。

1991年11月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于全面進行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，這是城鎮(zhèn)住房制度改革的一個綱領性文件，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的指導思想和根本目的，制定了城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標和分階段目標，提出了城鎮(zhèn)住房制度改革的四項基本原則，規(guī)定了城鎮(zhèn)住房制度改革的十二大政策，要求在1992年至1993年內在全國范圍內全面推進城鎮(zhèn)住房制度改革。這標志著城鎮(zhèn)住房制度改革已從探索和試點階段，進入全面推進和綜合配套改革的新階段。1992年2月，國務院正式批復了上海市的住房制度改革方案。同年5月1日，《上海市住房制度改革實施方案》正式出臺實施，上海市實行了“五位一體”的房改實施方案，具體包括推行住房公積金、提租發(fā)補貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會五項措施。上海市借鑒新加坡的成功經驗，在全國率先建立了住房公積金制度，開辟了新的穩(wěn)定的住宅資金籌集渠道。上海市住房制度改革方案的實施對全國的房改產生了巨大影響和推動作用，引起了所謂“上海效應”。

(三)城鎮(zhèn)住房制度改革的深化和全面實施階段

1994年7月18日國務院下發(fā)了《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號，以下簡稱《決定》).它是在認真總結10多年房改實踐經驗的基礎上制定的，是指導今后一段時期房改工作的主要政策文件?！稕Q定》確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，實現(xiàn)住房商品化、社會化;加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。房改的基本內容可以概括為“三改四建”。“三改”即改變計劃經濟體制下的福利性的舊體制，包括：改變住房建設投資由國家、單位統(tǒng)包的體制為國家、單位、個人三者合理負擔的體制;改變各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會化、專業(yè)化運行的體制;改變住房實物福利分配的方式為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式。“四建”即建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的住房制度，包括：建立以中低收人家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系;建立住房公積金制度;發(fā)展住房金融和住房保險，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系;建立規(guī)范化的房地產交易市場和房屋維修、管理市場。從而逐步實現(xiàn)住房資金投入產出的良性循環(huán)、促進房地產業(yè)和相關產業(yè)的發(fā)展?！稕Q定》要求全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩(wěn)步出售公有住房，加快經濟適用住房的開發(fā)建設，做好原有政策與《決定》的銜接工作等，標志著城鎮(zhèn)住房制度改革已進入深化和全面實施階段。

1998年7月3日發(fā)布《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號).宣布從1998年下半年開始，全國城鎮(zhèn)停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。新的深化城鎮(zhèn)住房制度改革的基本內容是：①停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化;②建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系;⑧繼續(xù)推進現(xiàn)有公有住房改革，培育和規(guī)范住房交易市場;④采取扶持政策，加快經濟適用住房建設;⑤發(fā)展住房金融;⑥加強住房物業(yè)管理。由于實施上述政策，使全國住房制度改革取得突破性的進展，同時，也因此形成了新的住房制度的分水嶺和企業(yè)住房制度改革的重要里程碑。

黨的十八大提出加快建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，完善符合國情的住房體制機制和政策體系，立足保障基本需求、引導合理消費，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，逐步形成總量基本平衡、結構基本合理、房價與消費能力基本適應的住房供需格局，實現(xiàn)廣大群眾住有所居的住房目標。

住房保障制度：

目前，我國在以廉租住房制度、經濟適用住房制度和公共租賃住房為主要內容的基本住房保障制度框架基礎上，推進公共租賃住房和廉租住房并軌運行，探索發(fā)展共有產權住房，并通過棚戶區(qū)改造等方式，積極改善其他住房困難群體的居住條件。

(一)保障性住房

保障性住房是享受政策支持的住房，包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、限價商品住房。

廉租住房由政府通過新建、改建、購置、租賃等方式籌集;新建廉租住房，實行土地劃撥和稅費減免;以低租金出租給符合條件的家庭。廉租住房單套建筑面積控制在50㎡以內，保證基本居住功能。廉租住房保障也采取發(fā)放租賃補貼、由低收人家庭在市場上自行承租住房的方式。廉租住房保障資金來源有：一是地方財政將廉租住房保障資金納入年度預算安排。二是住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于廉租住房建設。三是土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%，各地還可根據實際情況進一步適當提高比例。四是廉租住房租金收入實行收支兩條線管理，專項用于廉租住房的維護和管理。對中西部財政困難地區(qū)，通過中央預算內投資補助和中央財政廉租住房保障專項補助資金等方式給予支持。

經濟適用住房由政府組織、社會投資建設，實行土地劃撥、稅費減免、信貸支持，按照保本微利原則出售給符合條件的家庭。經濟適用住房單套建筑面積控制在60㎡左右;購房人擁有有限產權，購房滿5年可轉讓，但應按照規(guī)定交納土地收益等價款;政府優(yōu)先回購。

公共租賃住房的供應對象主要是城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。公共租賃住房房源通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集。租金水平由市縣人民政府統(tǒng)籌考慮市場租金水平和供應對象的住房支付能力合理確定。

限價商品住房通過限定套型結構、銷售價位，以招標方式確定開發(fā)建設單位。按照《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》(國發(fā)(2010]10號)要求，房價過高、上漲過快的地區(qū)，要大幅度增加限價商品住房等的供應。從建設限價商品住房的城市的情況看，主要面向有本地戶籍的中等及以下收入住房困難家庭銷售。

目前，國家有關部門正積極推進公共租賃住房和廉租住房并軌運行。根據《住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、國家發(fā)展改革委關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》要求，各地區(qū)要把廉租住房全部納入公共租賃住房，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一資金使用、統(tǒng)一申請受理、統(tǒng)一運營管理。同時，探索發(fā)展共有產權住房，從具體政策上，共有產權住房的供應對象是在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)一定年限的首次購房家庭和棚戶區(qū)改造后擴大住房面積的家庭，只能享受一次。當居住一定年限后交易時，需按政府(或單位)與個人的產權比例分享收益，防止尋租，政府(或單位)與購房者各自持有的產權份額可按規(guī)定相互購買。這種共有產權住房可以涵蓋目前保障房中的經濟適用住房和限價商品住房。

(二)棚戶區(qū)改造

棚戶區(qū)改造包括城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國有墾區(qū)危房改造等。棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。2008年以來，各地區(qū)、各有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，大規(guī)模推進實施。2008～2012年，全國改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進了經濟增長與社會和諧?！秶鴦赵宏P于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》國發(fā)[2013]25號)，要求進一步加大棚戶區(qū)改造力度，讓更多困難群眾的住房條件早日得到改善，同時，有效拉動投資、消費需求，帶動相關產業(yè)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設，發(fā)揮助推經濟實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應。棚改安置住房的供應對象是居住在棚戶區(qū)的居民，其中多為低收入和中等偏下收入住房困難家庭。采取財政補助、銀行貸款、企業(yè)支持、群眾自籌、市場開發(fā)等多渠道籌集資金。對城市和國有工礦棚戶區(qū)改造項目，實行免征城市基礎設施配套費等優(yōu)惠政策。

(三)相關配套政策

1.財政政策。市縣財政將公共住房保障資金納入年度預算安排。中央財政對中西部地區(qū)廉租住房、對各地公共租賃住房及棚戶區(qū)改造住房建設給予資金支持。對保障性住房建設，減免稅收，免收各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。通過稅率調整，鼓勵合理住房消費。

2.金融政策。住房消費方面主要包括個人住房商業(yè)貸款、住房公積金貸款。國家通過調整貸款利率和首付比例、實行差別化利率等方式，支持購買普通自住住房。住房建設方面有商業(yè)銀行開發(fā)貸款。此處，允許利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(試點);金融機構對廉租住房、經濟適用住房等保障性住房建設，執(zhí)行優(yōu)惠利率并適當延長貸款期限。

3.土地政策。商品住房用地采取“招拍掛”方式出讓。保障性住房用地實行劃撥等多種方式供應，并優(yōu)先保證。

住房公積金制度：

(一)住房公積金制度概述

我國住房公積金制度，最早于1991年在上海市建立。1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼試行符合本地實際的住房公積金制度。1994年，《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號)，要求全面推行住房公積金制度。1999年，國務院發(fā)布施行了《住房公積金管理條例》，住房公積金業(yè)務穩(wěn)步發(fā)展，逐步規(guī)范，住房公積金的使用方向從生產領域轉向消費領域，從支持住房建設轉向支持職工住房消費。2002年，國務院修改了《住房公積金管理條例》，從調整和完善住房公積金決策體系、規(guī)范住房公積金管理機構設置、健全和完善監(jiān)督體系、強化住房公積金歸集和使用等方面進一步完善住房公積金制度，規(guī)范住房公積金管理。

住房公積金是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。住房公積金實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督。

(二)住房公積金繳存、提取和使用

1.住房公積金繳存

國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和社會團體及其在職職工都應按月繳存住房公積金。有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金;城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員可申請繳存住房公積金。職工繳存的住房公積金和單位為職工繳存的住房公積金，全部納入職工個人賬戶。

繳存基數是職工本人上一年度月平均工資，原則上不應超過職工工作地所在城市統(tǒng)計部門公布的上一年度職工月平均工資的2或3倍。繳存基數每年調整一次。繳存比例是指職工個人和單位繳存住房公積金數額占職工上一年度月平均工資的比例。單位和個人的繳存比例不低于5%，原則上不高于12%。具體繳存比例由住房公積金管委會擬訂，經本級人民政府審核后，報省自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

2.住房公積金提取

住房公積金提取，是指繳存職工符合住房消費提取條件或喪失繳存條件時，部分或全部提取個人賬戶內的住房公積金存儲余額的行為。職工有下列情形的，可以申請?zhí)崛€人賬戶內的住房公積金存儲余額：

(1)購買、建造、翻建、大修自住住房的;

(2)償還購建自住住房貸款本息的;

(3)租賃自住住房，房租超出家庭工資收入一定比例的;

(4)離休、退休和出境定居的;

(5)職工死亡、被宣告死亡的;

(6)享受城鎮(zhèn)最低生活保障的;

(7)完全或部分喪失勞動能力，并與單位終止勞動關系的;

(8)管委會依據相關法規(guī)規(guī)定的其他情形。

3.住房公積金使用

(1)發(fā)放個人住房貸款

設立個人住房公積金賬戶，且連續(xù)足額正常繳存一定期限的職工，在購買、建造、秘建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金個人住房貸款。繳存職工在繳存地以外地區(qū)購房，可按購房地住房公積金個人住房貸款政府向購房地住房公積金管理中心申請個人住房貸款。

住房公積金個人住房貸款和商業(yè)性個人住房貸款除貸款資金來源不同，在貸款對象、貸款流程以及貸款利率、額度等方面也存在較明顯差異。

(2)購買國債

在保證職工住房公積金提取和貸款的前提下，經住房公積金管理委員會批準，住房公積金管理中心可將住房公積金用于購買國債。

(3)貸款支持保障性住房建設試點

2009年，國家開展了利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作。試點城市在優(yōu)先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將50%以內的住房公積金結余資金貸款支持保障性住房建設，貸款利率按照五年期以上個人住房公積金貸款利率上浮10%執(zhí)行。利用住房公積金結余資金發(fā)放的保障性住房建設貸款，定向用于經濟適用住房、列入保障性住房規(guī)劃的城市棚戶區(qū)改造項目安置用房、政府投資的公共租賃住房建設。

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