城鄉(xiāng)規(guī)劃師|“百姓要走多遠”成為我國城市體檢標準

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近日，自然資源部發(fā)布推薦性行業(yè)標準《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)，自2021年6月18日起實施。

《規(guī)程》指出，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，服務構建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持目標導向、問題導向和結果導向相結合，堅持一切從實際出發(fā)和科學簡明可操作性，健全國土空間規(guī)劃實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護制度，開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估(以下簡稱“城市體檢評估”)，有助于及時揭示城市空間治理中存在的問題和短板，提高城市治理現(xiàn)代化水平，推動建設安全韌性、綠色低碳、開放協(xié)調(diào)、創(chuàng)新智慧、包容共享并獨具魅力的美好城市。

《規(guī)程》明確了國土空間規(guī)劃城市體檢評估的定義，即：按照“一年一體檢、五年一評估”的方式，對城市發(fā)展階段特征及國土空間總體規(guī)劃實施效果定期進行分析和評價，是促進城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國土空間規(guī)劃實施有效性的重要工具，分為年度體檢和五年評估?！兑?guī)程》還明確了工作原則、工作組織、工作流程、時間安排、內(nèi)容及要求等。

具體來看，《規(guī)程》從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等維度設置6個一級類別，在此基礎上又進一步劃分為23個二級類別。其中基本指標33項，是各個城市進行體檢評估時必須要選用的。還有89項推薦指標，各城市可以根據(jù)自己的發(fā)展階段和重點任務選擇使用。

值得注意的是，《規(guī)程》將“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建設人民城市”作為體檢評估工作首要原則，圍繞“宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游”，從老百姓日常最基本的需求出發(fā)，設置了多個反映社區(qū)安全、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育、商服、公園等設施覆蓋情況的指標，如“15分鐘社區(qū)生活圈覆蓋率”“人均公園綠地面積”“每萬人擁有幼兒園班數(shù)”“社區(qū)小學步行10分鐘覆蓋率”“社區(qū)中學步行15分鐘覆蓋率”“社區(qū)養(yǎng)老設施步行5分鐘覆蓋率”“菜市場(生鮮超市)步行10分鐘覆蓋率”“足球場地設施步行15分鐘覆蓋率”等，旨在通過城市體檢評估，推動人民群眾身邊問題得到解決，為老百姓辦實事。

《規(guī)程》適用于全國設市城市，非設市縣城可參照使用。

讓城市更美好 讓生活更便利

自然資源部國土空間規(guī)劃局負責人談城市體檢評估工作

問

近來，城市體檢評估成為規(guī)劃管理領域一個熱詞，能簡單介紹一下這項工作的來龍去脈嗎?

答：

黨中央、國務院對城市體檢評估工作高度重視。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上要求，強化規(guī)劃監(jiān)督檢查，保障規(guī)劃意圖實現(xiàn)。2017年2月，習近平總書記視察北京市城市規(guī)劃建設工作時指出，城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用;同時也強調(diào)，城市規(guī)劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量;要求堅決維護總體規(guī)劃的權威性，健全規(guī)劃實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護制度，建立城市體檢評估機制。

2017年9月，在《中共中央國務院關于對<北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)>的批復》“堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性”部分明確要求，“建立城市體檢評估機制，完善規(guī)劃公開制度，加強規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責”。由此，北京市在全國率先探索建立“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢評估機制。

2018年黨和國家機構改革決定，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責劃入自然資源部。2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》進一步提出“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”“依托國土空間基礎信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管機制”。2020年1月1日施行的新《土地管理法》規(guī)定“國家建立國土空間規(guī)劃體系”“已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃”。由此，正式確立了國土空間規(guī)劃體系的法定地位;作為國土空間規(guī)劃實施管理的配套舉措，自然資源部組織開展的城市體檢評估工作亦明確了其法定性和權威性，正式全面推開。

按照首都規(guī)劃建設委員會要求，自然資源部指導北京市規(guī)劃和自然資源部門完成了2018、2019年度城市體檢報告。2019年，自然資源部組織北京、上海、重慶、長春、哈爾濱、青島、武漢、廣州、深圳、銀川等10個城市開展了兩輪體檢評估先行先試工作。2020年，自然資源部在現(xiàn)行國務院審批規(guī)劃的107個城市部署開展了城市體檢評估工作，并形成了相關報告成果。通過多輪試點不斷總結經(jīng)驗，自然資源部與北京等先行先試城市進一步加強合作，制定形成了本次發(fā)布的《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》。

問

請問自然資源部開展的城市體檢評估工作的特點是什么?

答：

一是以黨中央精神為引領。我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，服務構建新發(fā)展格局，緊緊圍繞“5個堅持”的工作原則，推進城市體檢評估制度設計及實施，即：堅持以人民為中心的發(fā)展思想，推動建設人民城市;堅持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進城市高質(zhì)量發(fā)展;堅持目標導向、問題導向和結果導向相結合，提高城市治理現(xiàn)代化水平;堅持一張藍圖干到底，實施全生命周期管理;堅持一切從實際出發(fā)，注重科學簡明可操作。目標是更好地發(fā)揮規(guī)劃的引領和約束作用，加快推動各地建設安全韌性、綠色低碳、開放協(xié)調(diào)、創(chuàng)新智慧、包容共享并獨具魅力的美好城市。

二是以法定規(guī)劃為依據(jù)。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。自然資源部將城市體檢評估工作作為建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的關鍵性舉措，加強規(guī)劃實施的監(jiān)督考核問責，促進規(guī)劃動態(tài)調(diào)整完善，提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，努力讓“多規(guī)合一”改革成果惠及人民群眾。

三是以權威可靠的數(shù)據(jù)為基礎。自然資源部以第三次全國國土調(diào)查成果為統(tǒng)一底版，整合年度國土變更調(diào)查、基礎測繪、地理國情普查及監(jiān)測、航空航天遙感影像等國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，各級國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)，以及用地用海審批、土地確權、執(zhí)法督察等管理數(shù)據(jù)，形成覆蓋全域、權威統(tǒng)一的國土空間數(shù)據(jù)資源體系，以此支撐開展城市體檢評估工作，既能發(fā)揮自然資源部門國土空間數(shù)據(jù)優(yōu)勢，保證評估結果客觀準確;又立足于日常工作，注重簡便易操作，減輕基層負擔。

四是以統(tǒng)一的技術標準為支撐。自然資源部聯(lián)合國家標準委制定國土空間規(guī)劃技術標準體系建設指南，陸續(xù)發(fā)布了統(tǒng)一的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》《省級國土空間規(guī)劃編制指南》《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》《國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)技術規(guī)范》《城區(qū)范圍確定規(guī)程》等技術標準，為開展全國范圍的城市體檢評估工作提供了一把“標準尺”，使得城市體檢評估成果可測量、可比較、可考核。

五是以信息平臺為依托。自然資源部正按照黨中央“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”要求，加快建設國家、省、市、縣四級聯(lián)通的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)。目前，已初步具備動態(tài)監(jiān)測評估功能，可以更加便捷、智能地開展城市體檢評估工作。后續(xù)還將豐富關聯(lián)管理數(shù)據(jù)，研發(fā)完善算法、模型，提升體檢評估工作智能化水平和工作效能。

六是以全生命周期管理職能為保障。機構改革后，黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責”的“兩統(tǒng)一”職責，從國土空間的調(diào)查監(jiān)測一直延伸到空間規(guī)劃、確權登記、用地用海、執(zhí)法督察等，可以對陸海全域國土空間的開發(fā)保護行為進行全面、立體、綜合的全流程管理。結合這些工作開展城市體檢評估，并將體檢評估成果與相關業(yè)務管理措施掛鉤，可以更好地發(fā)現(xiàn)問題，也能更有效推動問題解決，更好落實習近平總書記“把全生命周期管理理念貫穿城市規(guī)劃、建設、管理全過程各環(huán)節(jié)”要求。

七是以基層實踐和群眾感受來檢驗。目前，北京、山西、安徽、山東、廣東等省級自然資源部門已發(fā)文部署在省域全面開展城市體檢評估工作，其他省份也將陸續(xù)部署，各城市特別是北京、廈門、廣州、大連等城市自然資源部門已經(jīng)在城市體檢評估方面積累了不少經(jīng)驗。我們將加大對各地經(jīng)驗做法的總結推廣力度，廣泛聽取群眾意見，進一步加強與相關部門及專業(yè)機構合作，推動城市體檢評估制度在全國落地過程中逐步完善，真正成為服務國家重大戰(zhàn)略落地、城市治理水平提升和人民生活品質(zhì)改善的有力制度抓手。

問

評估指標體系是城市體檢評估工作的重要抓手，此次《規(guī)程》評估指標體系的突出特點是什么?

答：

規(guī)程》評估指標體系最突出的是“科學、簡明、可操作”三個特點。

一是講科學?！兑?guī)程》在設置指標體系時，以貫徹落實新發(fā)展理念和國家總體安全觀為出發(fā)點，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享6個維度設置一級類別。在此基礎上，又進一步劃分為23個二級類別，直接對應市級國土空間總體規(guī)劃確定的規(guī)劃目標，分門別類予以考核。比如，“安全”維度下設糧食安全、生態(tài)安全、文化安全、水安全、城市韌性、規(guī)劃管控等二級類別，分別設置“永久基本農(nóng)田保護面積”“耕地保有量”“生態(tài)保護紅線面積”“歷史文化保護線面積”“地下水水位”“城市內(nèi)澇積水點數(shù)量”“人均應急避難場所面積”“違法違規(guī)調(diào)整規(guī)劃用地用海等事件數(shù)量”等底線指標，加強動態(tài)監(jiān)測、及時預警，堅決守住安全底線。

二是求簡明?！兑?guī)程》精心選擇了33項基本指標作為“必選動作”，對應規(guī)劃編制實施的基礎性、普遍性管控要求，各地均需完成評估。同時允許“自選動作”，設計89項推薦指標供各地結合不同發(fā)展階段和實際需要選用，并鼓勵地方另行增設特色指標，從而兼顧了體檢評估的統(tǒng)一性和差異性，使《規(guī)程》對各類型城市具有較好的適應性。比如，在碳達峰碳中和方面，我們既設置了“森林覆蓋率”“森林蓄積量”等基本指標，又設置了“分布式清潔能源設施覆蓋面積”“綠色交通出行比例”等推薦指標，引導城市在減碳、增匯方面加大工作力度。

三是可操作?！兑?guī)程》以低成本、高效率為導向，從更多融入自然資源日常管理工作、更多運用自然資源部門自掌握數(shù)據(jù)入手來構建指標體系，著力確保數(shù)據(jù)來源客觀、指標計算簡便、評估符合實際。比如，在城市競爭力方面，我們設置了“存量土地供應比例”“新增城市更新改造用地面積”“城區(qū)建筑密度”“城鄉(xiāng)居住用地占城鄉(xiāng)建設用地的比例”“城鄉(xiāng)職住用地比例”“超高層建筑數(shù)量”“每萬元GDP地耗”等指標，充分運用自然資源部門日常管理數(shù)據(jù)開展體檢評估，引導城市空間、結構品質(zhì)和利用效率的優(yōu)化提升。

問

《規(guī)程》將“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，建設人民城市”作為體檢評估工作首要原則，能談談體檢評估如何服務為民嗎?

答：

2019年11月，習近平總書記在上海考察時強調(diào)“人民城市人民建，人民城市為人民”，既為深入推進新時代人民城市建設提供了科學指引，也是城市體檢評估工作的根本遵循。在貫徹“人民城市”重要理念時，我們重點把握兩個方面：

一是查找人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的城市突出問題。我們緊密圍繞“宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游”，從老百姓日常最基本的需求出發(fā)，設置了反映社區(qū)安全、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化、體育、商服、公園等設施覆蓋情況的“15分鐘社區(qū)生活圈覆蓋率”“人均公園綠地面積”“每萬人擁有幼兒園班數(shù)”“社區(qū)小學步行10分鐘覆蓋率”“社區(qū)中學步行15分鐘覆蓋率”“社區(qū)養(yǎng)老設施步行5分鐘覆蓋率”“菜市場(生鮮超市)步行10分鐘覆蓋率”“足球場地設施步行15分鐘覆蓋率”等指標，意在通過城市體檢評估，推動人民群眾身邊“急難愁盼”問題得到解決，逐步提高人民群眾在城市里生活的舒適度和便利度。

二是為人民群眾有序參與城市治理提供平臺。《規(guī)程》要求城市開展“規(guī)劃實施社會滿意度評價”，了解人民群眾對規(guī)劃實施和城市工作的心聲，并通過數(shù)據(jù)庫長期建設，跟蹤記錄人民群眾滿意度變化脈絡。同時，鼓勵城市探索開發(fā)實時感知群眾體驗的“幸福測量儀”等App，讓人民群眾更加積極主動參與城市體檢評估，用人民群眾滿意度來衡量城市空間治理水平。

問

《規(guī)程》里多次提到“城區(qū)范圍”，請問為什么要劃定“城區(qū)范圍”，解決的是什么問題?

答：

我國目前存在統(tǒng)計部門及原城鄉(xiāng)規(guī)劃、原國土資源部門使用的“城區(qū)”“建成區(qū)”“城市”等相關概念，但缺乏統(tǒng)一的空間劃定標準和空間數(shù)據(jù)，客觀性和可比性不足，導致長期以來國內(nèi)城市間、國內(nèi)外城市間無法橫向比較。因此，自然資源部充分發(fā)揮“兩統(tǒng)一”和“多規(guī)合一”的職能優(yōu)勢，研制統(tǒng)一的行業(yè)標準《城區(qū)范圍確定規(guī)程》，解決了客觀性和可比性不足的問題。主要從以下三方面做到統(tǒng)一：

一是統(tǒng)一概念內(nèi)涵。自然資源部這次同時還發(fā)布了《城區(qū)范圍確定規(guī)程》行業(yè)標準，遵循《國務院關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》(國發(fā)〔2014〕51號)對城區(qū)的定義、《城市規(guī)劃基本術語標準》對建成區(qū)的定義以及第三次全國國土調(diào)查對“城市(201)”數(shù)據(jù)的定義，綜合給出了城區(qū)范圍的基本概念，統(tǒng)一了將城區(qū)實際建成的空間范圍落地的內(nèi)涵與方法。

二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎。城區(qū)范圍的劃定和更新均基于國土調(diào)查數(shù)據(jù)。首次確定時以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基底，利用其中各類土地利用數(shù)據(jù)及城鎮(zhèn)村用地數(shù)據(jù)等劃定城區(qū)范圍。此后根據(jù)最新的國土調(diào)查數(shù)據(jù)作更新，數(shù)據(jù)具有較強的連續(xù)性和可比性。

三是統(tǒng)一劃定方法?！冻菂^(qū)范圍確定規(guī)程》充分利用測繪、規(guī)劃、地理等多學科融合技術方法，采用連接條件判斷、市政公用設施和公共服務設施條件判斷等方法，提出一套科學合理、客觀真實、全國通用的城區(qū)范圍確定技術方法。先后在115個城市進行4輪試劃，反復驗證，充分討論，經(jīng)過多輪技術迭代完善，形成了目前發(fā)布的《城區(qū)范圍確定規(guī)程》。經(jīng)實踐驗證，技術路線科學簡明，可操作性強，我們將繼續(xù)跟蹤總結，推動技術路線持續(xù)完善。

問

能否談一談近期在城市體檢評估工作方面準備重點推哪些工作?

答：

一是向各省(區(qū)、市)自然資源部門印發(fā)《規(guī)程》，要求各地嚴格按照《規(guī)程》要求，抓緊部署全面開展國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作，并結合當?shù)貙嶋H，不斷探索完善配套政策制度體系。同時，將體檢評估成果作為本輪市縣國土空間規(guī)劃編制審批的重要參考。

二是把組織開展好城市體檢評估工作作為黨史學習教育“我為群眾辦實事”實踐活動的重要內(nèi)容，要求各地認真踐行“人民城市”重要理念，堅持以人民為中心，突出“宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游”等方面指標的評價，切實推動人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實問題得到解決，讓人民群眾實實在在感受到城市空間品質(zhì)的改善提升，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三是以《規(guī)程》33個基本指標為基礎，以《城區(qū)范圍確定規(guī)程》統(tǒng)一劃定的重點城市城區(qū)范圍為底版，應用國土三調(diào)、地理國情監(jiān)測、衛(wèi)星遙感等部權威數(shù)據(jù)，結合手機人口信令、POI興趣點等大數(shù)據(jù)，圍繞國家戰(zhàn)略落實、城市治理經(jīng)驗短板、民生關切等方面綜合形成全國重點城市體檢評估報告，適時向社會公開發(fā)布。

四是抓緊完善國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，在有條件的城市加快構建城市實景三維空間模型，并部署探索“幸福測量儀”等新方法，為快速、便捷、準確開展城市體檢評估提供數(shù)字化支撐，以“智慧評估”帶動“智慧規(guī)劃”，促進“智慧城市”和“智慧國土”建設。

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