城鄉(xiāng)規(guī)劃師|發(fā)達國家國家空間規(guī)劃的特點和啟示

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從城市規(guī)劃到區(qū)域規(guī)劃，從區(qū)域規(guī)劃到國土空間規(guī)劃，發(fā)達國家走過了相似的空間規(guī)劃歷程。我國在20世紀90年代原國家計劃委員會組織開展的各級“國土規(guī)劃”以國土資源開發(fā)和整治為主，確定國土開發(fā)的地域總體格局和重點地區(qū)，以及國土整治和保護的具體任務，對我國國土空間格局的形成發(fā)揮了重要作用。

2018年自然資源部的成立、2019年發(fā)布《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的發(fā)布和《土地管理法》的修編，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，標志著我國的空間規(guī)劃走入了新時代。編制首個國家國土空間規(guī)劃綱要是當前的重要任務。

本文以九個發(fā)達國家的最新版國家規(guī)劃為對象，分析規(guī)劃編制的目標、內(nèi)容和實施保障措施，總結規(guī)劃的特點，并立足我國國情提出建議，以期為全國國土空間規(guī)劃綱要的編制提供參考。

一、國家國土空間規(guī)劃的定位

國土空間規(guī)劃根植于各國的文化和國情，缺少統(tǒng)一規(guī)范的定義。國家國土空間規(guī)劃的定位主要與各國國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵和國家規(guī)劃體系有關。

1.1 國土空間規(guī)劃的含義

國土空間規(guī)劃的含義具有地域性和動態(tài)性特點。地域方面，歐洲多稱“空間規(guī)劃”，東亞多稱“國土規(guī)劃”。但是作為空間規(guī)劃的范疇，規(guī)劃具有基本內(nèi)涵的一致性，即可持續(xù)發(fā)展的綜合性和空間性規(guī)劃。東亞的國土規(guī)劃更具有國土綜合政策的屬性，空間政策作為綜合政策的內(nèi)容。歐洲的空間規(guī)劃更注重空間的屬性，體現(xiàn)空間導向的相關政策。時間方面，空間規(guī)劃作為促進國土空間可持續(xù)發(fā)展的手段，有自身形成、發(fā)展和轉化的周期和規(guī)律。針對不同時代的空間問題具有不同的內(nèi)涵，也有不同的名稱。比如日本國土規(guī)劃經(jīng)歷了“二戰(zhàn)”后快速發(fā)展期的“國土綜合開發(fā)規(guī)劃”和后工業(yè)化時期的“國土形成規(guī)劃”兩個階段。

1.2 在國家規(guī)劃體系中明確定位

國家空間規(guī)劃最為空間規(guī)劃體系的頂層規(guī)劃，發(fā)揮綜合性、戰(zhàn)略性和引領性等作用，其內(nèi)容定位需要考慮了相關規(guī)劃的關系。一是縱向上從規(guī)劃各層級看，向上與國際相關政策、規(guī)劃的關系，向下與區(qū)域地方規(guī)劃的關系。比如中歐、北歐和荷蘭國家規(guī)劃都強調落實《歐盟2020》和《歐盟國土議程》等歐盟尺度空間政策。瑞士和奧地利空間規(guī)劃還強調了與歐盟的《阿爾卑斯山區(qū)域規(guī)劃》及《多瑙河區(qū)域規(guī)劃》的銜接。二是橫向上與相關部門規(guī)劃的關系?？臻g規(guī)劃規(guī)劃具有綜合性，是具有空間意義規(guī)劃的總綱，具體的實施離不開相關規(guī)劃的協(xié)調。日本國土形成規(guī)劃的實施措施中明確與國土利用規(guī)劃的協(xié)作。荷蘭規(guī)劃的實施部分首先確定與相關規(guī)劃愿景的關系。

二、明確國家空間規(guī)劃目標

2.1 空間發(fā)展存在的挑戰(zhàn)

空間規(guī)劃所面臨的問題與時代、地域和發(fā)展狀況息息相關。 下表表明，發(fā)達國家空間規(guī)劃面臨的主要問題主要集中在以下方面：一是人口數(shù)量和年齡結構的變化帶來的資源問題和空間格局變化。二是全球經(jīng)濟競爭帶來的國家競爭力或經(jīng)濟持續(xù)增長問題，在營商環(huán)境和集聚政策等方面提出要求，需要空間規(guī)劃提供有效支撐。三是交通基礎設施老化、不足以及與縣官規(guī)劃相互協(xié)調問題，直接影響國土空間格局。四是氣候變化與能源革命帶來的空間供給和環(huán)境問題，是促進可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。五是土地、水和海洋資源的利用方面，如何統(tǒng)籌資源節(jié)約、高效和環(huán)境保護，實現(xiàn)資源可持續(xù)利用問題。六是景觀和自然保護方面，如何落實各種國際公約和國家政策，保護有價值的歷史文化、自然資產(chǎn)以及生物多樣性等。七是在面積比較大的國家，如何實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調和統(tǒng)籌發(fā)展。八是如何適應數(shù)字化革命帶來的各種空間的變化以及給規(guī)劃管理帶來的影響。九是如何制定規(guī)劃政策建設高質量的安全健康宜居社區(qū)以及將設計融入規(guī)劃，以提高生活質量。十是如何通過簡化審批流程，采用數(shù)字化工具等方式提高規(guī)劃管理的效率。

2.2 空間規(guī)劃的目標

實現(xiàn)可持續(xù)的空間發(fā)展是各國空間規(guī)劃的共同目標。由于各國國情不同，具體的目標構成和重點有所差異，但都具備三個核心目標，即是加強發(fā)展、可持續(xù)利用、空間秩序。一是發(fā)展。與跨世紀時期的全球經(jīng)濟競爭加劇、全球經(jīng)濟不振的經(jīng)濟發(fā)展特點有關，各國均把提高國際經(jīng)濟競爭力作為首要目標，并從不同角度提出促進競爭力發(fā)展的戰(zhàn)略。二是可持續(xù)利用。日本的安全國土強調自然災害和受害最小化，德國可持續(xù)強調節(jié)約資源，保護生態(tài)和景觀，適應氣候變化，促進社會經(jīng)濟的空間要求與生態(tài)功能協(xié)調一致等。英國則強調綠化帶的保護。荷蘭強調環(huán)境質量、水安全、文化和自然、生態(tài)保護等。三是空間秩序，包括國內(nèi)區(qū)域協(xié)調，國際空間開放。比如日本和韓國都把開放國土作為目標，瑞士、荷蘭提出在全球范圍內(nèi)尋找適宜的發(fā)展空間，丹麥提出在全球范圍內(nèi)的平衡發(fā)展。也有的國家將交通基礎設施建設作為獨立的空間規(guī)劃目標，比如荷蘭。

三、提出空間發(fā)展戰(zhàn)略和措施

空間規(guī)劃是而二戰(zhàn)后伴隨經(jīng)濟快速發(fā)展而產(chǎn)生的，從促進空間均衡發(fā)展到可持續(xù)空間發(fā)展，空間規(guī)劃的內(nèi)容涉及到經(jīng)濟、社會、生態(tài)和景觀保護等多個方面。國家級規(guī)劃具有戰(zhàn)略性的政策屬性，主要的空間戰(zhàn)略和措施如下：

3.1.優(yōu)化城市結構，提升經(jīng)濟競爭力

提升經(jīng)濟競爭力的空間政策主要包括合理的都市區(qū)結構、空間經(jīng)濟結構、營商環(huán)境和創(chuàng)新環(huán)境培育，交通等公共服務和基礎設施配套等。比如德國規(guī)劃明確提出提升競爭力的四個措施包括 繼續(xù)發(fā)展大都會區(qū)、 加強區(qū)域之間的合作和聯(lián)網(wǎng)、支持具有特殊結構行動需求地區(qū)的發(fā)展和 確?；A設施的連接和機動性。

3.2.促進交通基礎設施建設，提高可達性

交通、通信和能源等基礎設施即是空間發(fā)展的內(nèi)容，也是空間發(fā)展的保障。荷蘭全國規(guī)劃名稱就是“基礎設施和空間結構愿景”。日本全國規(guī)劃的九個政策領域有兩條涉及基礎設施。韓國全國規(guī)劃提出六大戰(zhàn)略，第四條是構建綠色交通和國土信息綜合網(wǎng)絡。丹麥國家規(guī)劃指南中提出地方規(guī)劃執(zhí)行的7個領域內(nèi)容，其中第三條是能源供應、交通基礎設施建設和環(huán)境設施。芬蘭國家土地利用指南包括5個領域，第二條是如何實現(xiàn)高效的交通運輸系統(tǒng)。

3.3.提高公共服務均等化，改善城鄉(xiāng)生活質量

空間規(guī)劃從產(chǎn)生開始，就都把滿足所有人的生活福祉作為目標。后來伴隨社會經(jīng)濟條件的變化做不同方案的選擇。生活質量的空間政策包括公共服務的均等化、交通便捷性、健康社區(qū)、安全社區(qū)、綠色社區(qū)等多個方面。日本國土規(guī)劃明確提出幫助實現(xiàn)一個能使人民在當前及未來都能過上安心富裕生活的經(jīng)濟社會，不僅指城市生活質量，也包括鄉(xiāng)村生活質量。第二幅保障公共服務圖，對應繼續(xù)采用中心地體系、擴大合作、確保人口稀少農(nóng)村地區(qū)的公共服務和確保通達性四個措施，結構圖表達了人口變化情況、公共服務承載力情況和需保障公共服務設施通達度的地區(qū)。

3.4.統(tǒng)籌國土資源的利用和保護，促進可持續(xù)發(fā)展

與以土地資源類利用為主的土地利用規(guī)劃不同，國家空間規(guī)劃是對自然及社會經(jīng)濟資源綜合利用實現(xiàn)以空間可持續(xù)發(fā)展的公共政策。從自然資源看，土地資源的有限性(數(shù)量、質量和生態(tài))、水資源有效和安全利用(數(shù)量、質量和生態(tài)等)、能源的開發(fā)、森林資源的保護、防災減災以及氣候變化產(chǎn)生的影響等都是重要方面，水資源對可持續(xù)發(fā)展尤為重要。荷蘭國家規(guī)劃的13個國家利益包括水安全和淡水供應，并在規(guī)劃設施中強調將水務納入所有空間規(guī)劃，開展水系統(tǒng)分析，綜合考慮水量、淡水供養(yǎng)、水質、水災等。德國國家規(guī)劃將氣候變化和能源革命作為四個理念之一并把對水資源短缺和防洪作為氣候變化的重要內(nèi)容。奧地利國家規(guī)劃將氣候變化和水供給作為重要挑戰(zhàn)。日本國土規(guī)劃將維護或恢復健康水循環(huán)作為國土資源策略的內(nèi)容。

3.5.防治自然災害與積極適應全球氣候變化

與各國地理位置有關和災害程度有關，防災和減災在日本規(guī)劃中一直作為重點內(nèi)容。應對氣候變成成為各國規(guī)劃的重要內(nèi)容。如德國全國規(guī)劃將“氣候變化和能源革命”作為四個目標之一，提出氣候變化的特征、其可能的影響以及減緩和應對措施是空間規(guī)劃的一項永久性和動態(tài)性任務，具有顯著的區(qū)域和地方條件特征并涉及所有空間。并在下列重點領域提出行動措施：防洪、海岸保護、山區(qū)的保護、高溫后果的防護、應對水資源短缺、保護和改善自然界的固碳潛力、旅游區(qū)中與氣候有關的變化、動植物棲息地中與氣候有關的變化、節(jié)能的和減少交通流量的居民點結構等。

3.6.保護自然和文化景觀，維護空間多樣性

《歐洲景觀公約》對歐洲各國規(guī)劃產(chǎn)生影響。如德國全國規(guī)劃明確提出塑造文化景觀，謹慎開發(fā)具有鮮明特色的多樣化的文化景觀和文化和自然遺跡，平衡保留區(qū)域價值與新的利用和設計要求之間的關系。都市圈外地區(qū)的土地利用，如可再生能源、資源開采、網(wǎng)絡擴建、垃圾填埋場以及其他技術設施應該融入文化景觀。并提出建立保護和發(fā)展不同文化景觀和特殊文化景觀區(qū)域的地區(qū)范例，以及支持文化景觀發(fā)展的國際和跨學科方法和措施。東亞日本全國規(guī)劃也將“環(huán)境保護及景觀形成策略”作為九個領域基本政策之一。

3.7.以分區(qū)落實空間政策，倡導空間導向的規(guī)劃方法

空間類型的劃分制定空間政策實現(xiàn)空間目標的基礎?？臻g類型的劃分具有目標導向型。發(fā)達國家空間規(guī)劃分為三種類型：一是按地域相接的原則劃分的類型，具有不重復性，如荷蘭國家規(guī)劃將全國分為西北區(qū)、西南三級州、北部、南部、東部、烏特勒支、布蘭班特和林堡北海及海岸、加勒比荷蘭和加勒比海專屬經(jīng)濟區(qū)等9個區(qū)，提出具體的規(guī)劃任務和重要項目。二是按功能等級劃分的類型，具有序列性，比如德國的大都市密集區(qū)、大都市臨近地區(qū)、一般地區(qū)和過度地區(qū)。三是結合地域和功能劃分類型區(qū)，屬于綜合分區(qū)，比如瑞士國家規(guī)劃將全國劃分為大城市、中小城市和阿爾卑斯山三個類型十二個空間，分別提出相應的戰(zhàn)略發(fā)展方向。

3.8.改進空間規(guī)劃管理，完善空間規(guī)劃制度

有些國家空間規(guī)劃涉及規(guī)劃管理改革的方向和趨勢?？傮w上，一是整合相關內(nèi)容，優(yōu)化相關的關系，提高規(guī)劃針對性。二是簡化程序提高管理效率。三是充分發(fā)揮信息技術的作用，統(tǒng)一相關數(shù)據(jù)，提高規(guī)劃管理水平。

3.9.繪制空間規(guī)劃政策地圖，引導空間規(guī)劃實施

作為空間性的國家規(guī)劃，多個國家將規(guī)劃政策落實到空間底圖上。如瑞士的三個發(fā)展戰(zhàn)略落實到城鄉(xiāng)多中心網(wǎng)絡、提高居住區(qū)和景觀區(qū)價值、交通能與和空間發(fā)展協(xié)調三張地圖上。荷蘭規(guī)劃確定一個總體空間目標、十三個國家利益和九個區(qū)域任務都有相應的空間圖表達。荷蘭是九個國家中唯一把全國空間結構畫在一張圖上的國家。

四、制定空間規(guī)劃的實施措施

戰(zhàn)略性為主的國家空間規(guī)劃具有較強的指導性，實施措施以具體的相關規(guī)劃、資金手段，以及開展實施監(jiān)測評估為主。

4.1是相關規(guī)劃落實國家規(guī)劃的政策型框架。

如日本國家規(guī)劃明確與國土利用規(guī)劃的落實。同時要求編制廣域地方規(guī)劃，推進具有地方特色和地方戰(zhàn)略性的國土形成，實現(xiàn)國家目標。荷蘭規(guī)劃實施中明確與相關規(guī)劃尤其是水資源規(guī)劃、住房規(guī)劃等的協(xié)調關系。

4.2是以投資政策落實重要任務或促進區(qū)域協(xié)調。

如韓國規(guī)劃執(zhí)行中強調資金保障。首先是擴大地區(qū)開發(fā)預算自主并強化開發(fā)績效管理，其次是多樣化籌措財政資金，包括改善地方自治團體的地方債券發(fā)行制度，提高地方自治團體的基礎設施財政能力，擴大外資參與國土開發(fā)事業(yè)，以及利用土地銀行。其三是明確資金來源分配原則。荷蘭規(guī)劃對基礎設施投資做出明確的安排基礎設施資金安排。

4.3是采用法律法規(guī)和行政協(xié)議以等方式實施規(guī)劃。

比如德國在聯(lián)邦規(guī)劃中提出通過 法規(guī)和規(guī)劃手段的具體化減少土地的占用，采礦立法中加入空間規(guī)劃條款等要求。荷蘭國家規(guī)劃為十三個國家利益中的每一個任務提出了行政協(xié)議的要求。

4.4是采用科技手段支撐規(guī)劃實施。

荷蘭規(guī)劃實施中重視科技手段的運用。比如土地高效利用中，提出土地利用相關環(huán)境影響的方法、與地方政府一起制定相關知識手冊等。德國在土地可持續(xù)利用中提出 通過將互聯(lián)網(wǎng)通信、地理信息系統(tǒng)和監(jiān)測系統(tǒng)進行聯(lián)系，改善溝通和參與;建立空間規(guī)劃和空間規(guī)劃審查程序的中央互聯(lián)網(wǎng)平臺;支持文化景觀發(fā)展的國際和跨學科方法和措施;制定跨國的海洋空間規(guī)劃方法。

4.5是開展規(guī)劃的監(jiān)測與實施評估，重視規(guī)劃的全生命周期管理。

日本規(guī)劃提出對規(guī)劃的編制、實施和評價流程進行高效的管理，應探索包括大數(shù)據(jù)在內(nèi)的多類型數(shù)據(jù)，充分運用地理空間信息技術實施規(guī)劃監(jiān)測。荷蘭規(guī)劃要求環(huán)境評估機構與流通政策知識研究所合作，將現(xiàn)有的空間規(guī)劃政策文件每兩年一次的監(jiān)測轉換為兩年一次的基礎設施和空間監(jiān)測。

五、國家空間規(guī)劃的特點和建議

5.1 強調國家利益并因政治體制而不同

九個國家均是分權國家，國家空間規(guī)劃的內(nèi)容以國家利益為邊界。在北歐三國，中央政府不編制獨立的國家規(guī)劃，直接依規(guī)劃法編制地方規(guī)劃中落實各項國家利益的具體要求，主要內(nèi)容包括資源、能源、環(huán)境、交通等公共利益領域。英國動態(tài)更新《國家空間政策框架》以指導地方制定規(guī)劃政策，內(nèi)容包括提升競爭力、加強基礎設施和現(xiàn)代通信設施、合理開采資源和節(jié)約利用資源、保護生態(tài)環(huán)境和遺產(chǎn)、重視規(guī)劃設計等。荷蘭規(guī)劃明確提出13個國家利益。瑞士全國規(guī)劃中提出三種戰(zhàn)略，通過三級政府合作實施，規(guī)劃中明確，各級政府在三方合作中為實現(xiàn)理想的空間發(fā)展所做出的貢獻。

5.2 體現(xiàn)以人為本的規(guī)劃理念

與服務型政府和空間治理的理念相一致，各國規(guī)劃從不同方面體現(xiàn)了“以人為本”的理念。德國空間規(guī)劃一直將確保公共服務均等化作為規(guī)劃的重要目標，并采用中心地體系，加強各級區(qū)域建設和確保可達性實現(xiàn)。荷蘭國家規(guī)劃在“改善交通可達性并保障空間供給”中提出中央政府以用戶(包括乘客和托運人)為中心，致力于出臺智能投資、創(chuàng)新和維護的政策組合，與地方政府合作建立一個穩(wěn)健而連貫的移動系統(tǒng)。日本國土規(guī)劃目的明確是幫助實現(xiàn)一個能使人民在當前及未來都能過上安心富裕生活的經(jīng)濟社會。

5.3 重視大都市和基礎設施更新的存量規(guī)劃

九個發(fā)達國家城市化水平都比高，經(jīng)濟發(fā)展均處在后工業(yè)化時期，一些國家具有人口減少的趨勢，因此，存量空間的利用非常重要。比如日本全國規(guī)劃提出九個領域政策的基本方向，在交通體系、信息通信體系以及能源基礎設施相關政策(第4條)之外，單獨提出國土基礎設施存量的相關基本策略，包括國土基礎設施戰(zhàn)略性維護和有效利用(第5條)。在地域整備措施中將大都市更策作為重要內(nèi)容。荷蘭全國規(guī)劃十三個國家利益中，第六是更好地利用現(xiàn)有交通移動系統(tǒng)的容量，第七是通過對交通移動系統(tǒng)的良好的管理和維護保障國家基礎設施運行。英國國家空間政策框架包括13個領域規(guī)劃政策，其中第九條是推動交通可持續(xù)發(fā)展，第十條是支持高質量的通信發(fā)展。

5.4 具有各國國情特點的全球本土化特征

各國空間規(guī)劃都從本國國情出發(fā)，體現(xiàn)處鮮明的國家特點。比如荷蘭是低地國家，三分之一的土地在海平面以下，水資源利用在國家空間規(guī)劃中尤為重要。規(guī)劃將水安全和淡水供應作為國家利益之一。在責任與監(jiān)管中獨立設置水務問題，要求將水務納入所有空間政策中，考慮水資源與有關政策的相互影響的關系。并將國家規(guī)劃納入“水務管理協(xié)議”框架中。日本規(guī)劃則強調防災減災策略，包括合理的措施組合并有效推進實施、大力推進城市防災減災對策、實現(xiàn)安全的農(nóng)山漁村、基于功能及網(wǎng)絡的冗余性和替代性構筑韌性國土和強化“自助、共助、公助。德國規(guī)劃則一直以采用中心地理論推進公共服務均等化而著稱。瑞士有良好的自然和人文景觀，規(guī)劃特點是注重品質生活的提升，提出的第一個規(guī)劃戰(zhàn)略就是提升居住區(qū)和景觀區(qū)的品質。

5.5 中國國土空間規(guī)劃綱要的建議

我國與這九個國家的政治經(jīng)濟體制、地域面積和人口、經(jīng)濟發(fā)展階段、國家空間規(guī)劃定位等不相同，但相同的是從空間維度制定實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的綜合性政策工具。對我國國土空間規(guī)劃綱要的建議如下：一是落實十九大以來的系列精神，根據(jù)預期的國土空間問題，凝聚國土空間目標，如競爭力、質量、協(xié)調、綠色和開放等。第二是制定國土空間政策。首先是國土空間開發(fā)政策，包括如何創(chuàng)造良好的營商環(huán)境促進都市圈、創(chuàng)新城市發(fā)展等。其次是國土空間保護政策，包括與相關國際公約相協(xié)調，與國家自然保護地體系政策相連接等。其三是因地制宜的差別化國土空間政策。包括針對不同主體功能空間制定相應的政策。其四是突破各種空間障礙，暢通空間的國土協(xié)調政策，包括跨行政邊界協(xié)調、行政區(qū)與區(qū)域的協(xié)調、跨區(qū)域協(xié)調、跨境協(xié)調等。其五是國土空間開放政策，包括國際港、貿(mào)易區(qū)、邊境城市等政策。第三是繪制系列國土空間政策圖，比如全國國土空間規(guī)劃一張圖，作為規(guī)劃的說明和補充，構成全國國土空間規(guī)劃綱要的重要組成部分。

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