城鄉(xiāng)規(guī)劃師|新型基礎(chǔ)設(shè)施到來，空間規(guī)劃如何關(guān)注應(yīng)對?

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一、從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施到新型基礎(chǔ)設(shè)施

基礎(chǔ)設(shè)施是我們在國土上進(jìn)行各類生產(chǎn)、生活活動的重要基礎(chǔ)。按照1994年世界銀行在《世界發(fā)展報告》中的定義，基礎(chǔ)設(shè)施主要包括電力、電信、供水、排污、管道等公共設(shè)施和公路、鐵路、港口、機(jī)場、水利等公共工程。高效的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)可以為經(jīng)濟(jì)增長、減輕貧困和環(huán)境可持續(xù)性創(chuàng)造重大收益。

過去我們講基礎(chǔ)設(shè)施，往往側(cè)重指鐵、公、機(jī)、水等交通基礎(chǔ)設(shè)施。這些設(shè)施的缺乏曾經(jīng)一度成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。但自改革開放以來，國家投入大量精力，用幾十年時間走完西方發(fā)達(dá)國家上百年的發(fā)展歷程，交通基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會的關(guān)系已經(jīng)調(diào)整為整體適應(yīng)，甚至在局部領(lǐng)域領(lǐng)先全球，比如高鐵、高速公路、港口、橋梁隧道等等。

近年來，隨著國內(nèi)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施增長進(jìn)入平臺期，從擴(kuò)大內(nèi)需、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展等方面考慮，對基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出更高要求，也賦予新的內(nèi)涵。2018年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“加快5G商用步伐，加強(qiáng)人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。這是新型基礎(chǔ)設(shè)施在國家層面的首次定義。2020年3月4日中央政治局會議召開后，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為統(tǒng)籌抓好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)工作，社會各界對通過新型基礎(chǔ)設(shè)施拉動有效投資、刺激未來經(jīng)濟(jì)增長給予很高期望，其后中央媒體和資本市場更是將其定義拓展到發(fā)力于科技端的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包含5G、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。

不論新型基礎(chǔ)設(shè)施的具體定義如何，可以看到新型基礎(chǔ)設(shè)施相比傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施有著顯著的差異。一是技術(shù)支撐不同，新型基礎(chǔ)設(shè)施主要聚焦信息技術(shù)和科技含量更高的設(shè)施，服務(wù)高質(zhì)量的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新性更強(qiáng)。二是增長階段不同，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處在起步階段，投資拉動邊際效應(yīng)大，規(guī)模有望快速增長，比如根據(jù)中國信通院預(yù)測，2020至2025年，我國僅5G商用間接拉動經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出就將達(dá)到24.8萬億元。三是對實(shí)體空間需求不同，不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施是土地資源的消耗大戶，新型基礎(chǔ)設(shè)施往往緊湊集約，很多設(shè)施能與既有設(shè)施復(fù)合利用，有些甚至在空間上難以直觀顯現(xiàn)，比如現(xiàn)有5G基站僅行李箱大小，人工智能是抽象的軟件系統(tǒng)，物理載體就是一些芯片和存儲器等。

二、關(guān)注新型基礎(chǔ)設(shè)施+空間的賦能效應(yīng)

新型基礎(chǔ)設(shè)施對空間的弱需求并不意味其對空間的弱影響。從某些方面看，新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和應(yīng)用將顯著鞏固或者改變空間的聯(lián)系組織規(guī)則。

讓優(yōu)勢地區(qū)更具發(fā)展動力

新型基礎(chǔ)設(shè)施與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施一樣都是為人服務(wù)的。在建設(shè)前期，只有在人口、經(jīng)濟(jì)要素密度足夠高的地區(qū)建設(shè)這些設(shè)施，才能匹配需求，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，平衡建設(shè)成本。比如采用厘米波技術(shù)的5G基站服務(wù)范圍僅100m至300m，相比4G基站1km至3km的服務(wù)范圍，獲得同樣覆蓋，基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量需要指數(shù)級增長，同樣還有物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。只有在中心城市和城市群等人口、經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)，設(shè)施存在高頻、海量應(yīng)用，才能以更低廉的人均使用成本獲得更好的服務(wù)收益，提高整體效率。

所以從發(fā)展時序上看，新型基礎(chǔ)設(shè)施必然優(yōu)先部署到中心城市和城市群這些優(yōu)勢地區(qū)。優(yōu)勢地區(qū)憑借新型基礎(chǔ)設(shè)施支撐，不僅能獲得技術(shù)進(jìn)步紅利的第一桶金，而且在未來與其他地區(qū)競爭發(fā)展的賽道上，能夠通過不斷吸聚相關(guān)領(lǐng)域人才、推動技術(shù)迭代更新，擴(kuò)大發(fā)展優(yōu)勢，鞏固強(qiáng)者更強(qiáng)、極化發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間格局。這也是上世紀(jì)90年代信息技術(shù)革命以來，世界并沒有如很多人想象的那樣因?yàn)榧夹g(shù)力量變成“世界是平的”的原因。

用更低的成本打破空間壁壘

過去自然地理的約束對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局留下了深刻印記。盡管現(xiàn)代中國擁有令人驚嘆的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力，甚至被稱為“基建狂魔”，但高昂的代價與巨大的風(fēng)險決定了交通為代表的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在空間上不可能隨心所欲。比如胡煥庸線能不能被打破，在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主導(dǎo)的時代是很難做到的。

現(xiàn)在信息基礎(chǔ)設(shè)施正以超越傳統(tǒng)的方式打破物理空間的阻隔，將廣袤的國土空間聯(lián)系在一起。根據(jù)北京大學(xué)和螞蟻金服研究，數(shù)字經(jīng)濟(jì)通過資金網(wǎng)絡(luò)、商業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)、物流網(wǎng)絡(luò)為代表的三大基礎(chǔ)服務(wù)普及，讓東西部地區(qū)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，縮小人均發(fā)展差距：2013至2018年期間，“胡煥庸線”東西兩側(cè)電商數(shù)據(jù)差距下降28%;移動支付讓每一個中國人享受機(jī)會均等的金融服務(wù);基于互聯(lián)網(wǎng)日益便捷的快遞讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的人們享受當(dāng)日達(dá)和次日達(dá)服務(wù)。這樣通過信息基礎(chǔ)設(shè)施跨越地域空間的聯(lián)系還有很多，比如那塊改變命運(yùn)的屏幕——成都七中網(wǎng)絡(luò)課堂，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)師生可以直接獲取優(yōu)勢地區(qū)的教學(xué)資源等等。

未來隨著新型基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模建設(shè)和應(yīng)用，特別是經(jīng)歷2020年大規(guī)模疫情沖擊后，中國將加速進(jìn)入深度信息化社會。通過新型基礎(chǔ)設(shè)施在線協(xié)作與智能協(xié)同，打破物理空間限制的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系將越來越多。這些新型的聯(lián)系關(guān)系盡管不足以逆轉(zhuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間的極化效應(yīng)，但是能夠讓身在這片國土上，不論何處的人們，以更低的成本代價穿透傳統(tǒng)聯(lián)系難以跨越的空間障礙，共享更多的平等機(jī)會。

線上線下、實(shí)體虛擬交織融合

新型基礎(chǔ)設(shè)施對空間的影響遠(yuǎn)不止于現(xiàn)實(shí)空間，網(wǎng)絡(luò)空間及其與現(xiàn)實(shí)空間的關(guān)聯(lián)作用將隨著新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間已經(jīng)成為是繼陸地、海洋、天空、外空之外的“第五空間”。這個空間是難以直接觸及的虛擬空間，但是能夠在現(xiàn)實(shí)空間中形成投影作用，通過萬物互聯(lián)，虛擬與現(xiàn)實(shí)深度融合，邊界將變得模糊。

通過新型基礎(chǔ)設(shè)施支持，線上線下、實(shí)體虛擬交織融合將產(chǎn)生大量化學(xué)反應(yīng)。不僅人與人之間的聯(lián)系能夠通過線上線下轉(zhuǎn)換，形成前面提到的更輕松的跨地域連接(這可以理解為通過不同空間切換，從現(xiàn)實(shí)到虛擬再到現(xiàn)實(shí)，產(chǎn)生的類蟲洞效應(yīng))。未來隨著人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等普及，網(wǎng)絡(luò)空間投影作用還能夠繞過“人”這個不可或缺的環(huán)節(jié)，直接對現(xiàn)實(shí)世界的智能對象產(chǎn)生影響，這將引發(fā)生產(chǎn)、生活方式的重大變革。

另外，從現(xiàn)實(shí)世界到虛擬空間的復(fù)刻還能夠幫助我們以更精準(zhǔn)的方式開展空間規(guī)劃和空間治理等，比如利用數(shù)字孿生技術(shù)對現(xiàn)實(shí)空間進(jìn)行高精度建模，對未來一些重要場景進(jìn)行模擬，支持規(guī)劃決策判斷;利用未來泛在的物聯(lián)網(wǎng)傳感器，實(shí)時對空間各類行為做出動態(tài)反饋，提高治理效能。

三、新型基礎(chǔ)設(shè)施不是終點(diǎn)

用敬畏之心看待未來變化

規(guī)劃要正視未來變化，決不能戴著過去的有色眼鏡看待未來的發(fā)展問題。新型基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)，將為我們加快打開一扇通往未來的大門，但是創(chuàng)新發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步?jīng)]有止境，現(xiàn)在關(guān)注的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是未來空間發(fā)展面對的一個階段過程。比如5G網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施部署完成后，我們還將迎來6G;地面基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善后，還有像馬斯克提出的天基互聯(lián)網(wǎng)——星鏈(Starlink)、空天往返交通等空天互聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施等等。

現(xiàn)階段關(guān)注新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要保持科學(xué)、理性的態(tài)度，尊重其發(fā)展規(guī)律，特別要尊重市場對新型基礎(chǔ)設(shè)施資源配置的決定規(guī)律，絕不能回到過去搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上去。對新型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃布局要突出政府的引導(dǎo)作用，但切勿過度直接介入。就像社科院黃群慧所長提到的，在當(dāng)前新冠肺炎疫情沖擊、宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)壓力增大、地方政府投資熱情高漲的背景下，更需要對此保持高度的清醒。規(guī)劃不能趕著趟兒遍地開花上項(xiàng)目，比如數(shù)據(jù)中心這個東西就不是每個地方都要搞的，不能像過去有些地方搞商務(wù)區(qū)一樣每個縣城都布置一個中央商務(wù)區(qū)，每個市縣規(guī)劃都安排一個大數(shù)據(jù)中心選址。

以彈性思維做好預(yù)留應(yīng)對

保持彈性對于在空間上支持新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很重要。國土空間規(guī)劃是聚焦長遠(yuǎn)的規(guī)劃，在新型基礎(chǔ)設(shè)施影響下，未來空間發(fā)展可能存在諸多不確定性，即便對于新型基礎(chǔ)設(shè)施自身，其不同階段的發(fā)展演替規(guī)律也不一樣，不能沿用傳統(tǒng)的簡單線性法則和趨勢外推等方法來謀劃十多年、乃至數(shù)十年以后的空間布局。規(guī)劃對新型基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)空間要有彈性預(yù)留，不能一上來就把這些可能的空間都排滿，不留回旋余地。

另外，考慮到新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展存在很強(qiáng)的不確定性，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的適用性不高，另外近些年在市場機(jī)制推動下一些新型基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)有了很好地發(fā)展，這些都要求規(guī)劃注意給予新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展空間更多的寬約束。比如像城市綠地可以允許5G基站等新型基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入，國土空間上一些生態(tài)極重要、極敏感地區(qū)也可以部署建設(shè)一些物聯(lián)網(wǎng)傳感器和人工智能設(shè)施，這些設(shè)施不僅不會影響上述地區(qū)生態(tài)價值功能發(fā)揮，還能幫助提高空間管控治理效率。

空間規(guī)劃要有容錯機(jī)制

新型基礎(chǔ)設(shè)施是帶有很強(qiáng)的創(chuàng)新導(dǎo)向的設(shè)施，而創(chuàng)新本身就是一個試錯的過程，不是直接規(guī)劃出來的，更不存在一眼就能望得到底、看清未來諸般可能。加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要允許各個地方和企業(yè)去試,在試的過程中,有些錯的就挽回,有些對的就總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再推廣。

空間規(guī)劃對新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決不能搞押寶，把未來有關(guān)空間的布局安排都壓在某類新設(shè)施必須上的前提上，要有足夠的容錯機(jī)制，要支持市場去淘汰篩選出哪些是真正需要的東西。比如5G的發(fā)展路線有厘米波和毫米波之爭，這兩種路線對基礎(chǔ)設(shè)施的布局要求差異性很大，我們的空間規(guī)劃關(guān)于這塊設(shè)施布局就不能搞強(qiáng)制安排，現(xiàn)在選擇厘米波空間可以支撐沒問題，未來如果選擇毫米波也要有許可條件。再比如無人駕駛，過去選擇加快推動車輛向L4、L5級別演進(jìn)，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)困難比較大，可能需要更多路側(cè)智能設(shè)施予以支持，空間上就要允許這些設(shè)施布局，但是如果未來車輛智能化技術(shù)足夠成熟，路側(cè)設(shè)施可以不用了，這些也都要有所考慮。

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