交通工程應(yīng)全面推行“代建制”
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交通工程管理傳統(tǒng)模式與隱憂以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位。我國的國省干線項目主要由省交通廳規(guī)劃并委托各地市公路管理部門承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，普通農(nóng)村公路工程項目一般由各市縣公路管理部門承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府及省交通廳的規(guī)劃，由建設(shè)單位負(fù)責(zé)編制并提出項目的可行性報告，負(fù)責(zé)項目的前期動拆遷和建設(shè)過程管理，建成竣工后向同屬各級公路管理部門交養(yǎng)。
以政府直屬的公司為建設(shè)單位。隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場競爭機(jī)制、投融資體制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，例如交通廳、交通局下屬的交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，有時也承擔(dān)交通建設(shè)任務(wù)。
以專門的工程指揮部為建設(shè)單位。投資大，周期長，設(shè)計環(huán)節(jié)多的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，例如高速公路、運(yùn)河改線、城市高架等項目，由于跨越多個行政區(qū)域，動拆遷量大面廣，交叉界面比較多，一般要求具有一定行政級別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由省市委、省市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任指揮部領(lǐng)導(dǎo)，成立如高指、運(yùn)河指等臨時機(jī)構(gòu)以項目法人為單位。這種方式一般在經(jīng)營性的工程項目中實施。
上述的各種模式為交通建設(shè)做出了應(yīng)有的歷史貢獻(xiàn)，在特定的歷史條件下有一定的優(yōu)勢，但也存在一些弊端，主要有：管理者缺乏投資控制的動力，由于體制原因，實施項目中不能承擔(dān)任何投資風(fēng)險，不能真正有效地控制投資，提高資金使用效率，也易造成某些行為的不規(guī)范。機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，管理水平相對低下。指揮部等模式通過人員借調(diào)和社會招聘為項目而組建班子，人員磨合期長，項目完工后即解散，項目管理無后評價，而且造成了社會資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了人力、物力和財力，并引發(fā)了許多管理問題。政府監(jiān)控不力。交通建設(shè)項目的投資管理、組織實施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體，交通廳、交通局既負(fù)責(zé)項目的組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，集“運(yùn)動員”與“裁判”二者一身，規(guī)則制定的公正性、執(zhí)行的透明性不能保證。項目法人實體缺位，事業(yè)單位、指揮部等單位以代業(yè)主身份來實施項目，其性質(zhì)仍為事業(yè)單位，政府項目的法人機(jī)制沒有真正建立起來，項目法人實體缺位。
近年來，交通建設(shè)市場參與各方在市場經(jīng)濟(jì)和體制改革的沖擊下，格局和形式已發(fā)生很大的變化，其管理模式改革的時機(jī)已具備：一是部分業(yè)主(代業(yè)主)機(jī)構(gòu)建立健全，管理人員眾多，管理深度、廣度加深、加大。二是工程監(jiān)理制度執(zhí)行的相對狹隘。工程監(jiān)理的職能由最初的“質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、費(fèi)用控制、合同管理、信息管理、關(guān)系協(xié)調(diào)”演變成了“質(zhì)量管理、安全管理”。三是施工企業(yè)的壯大。四是設(shè)計院、咨詢公司、監(jiān)理公司等中介服務(wù)結(jié)構(gòu)的多位一體。
代建制模式與現(xiàn)行體制交通工程代建制模式可采用“政府(交通部門)――政府所屬投資公司――項目管理公司”的三級管理模式，通過這種模式實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、項目管理職能的分離。從政府的職責(zé)看，包括項目決策、市場選擇、監(jiān)管、評估、市場管理與培育等幾個方面。投資公司作為業(yè)主具有投資主體的地位，主要任務(wù)是對項目投融資、還貸、設(shè)施經(jīng)營進(jìn)行全過程管理。項目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、勘察設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。投資公司作為業(yè)主，在建立完善的項目業(yè)主負(fù)責(zé)制度基礎(chǔ)上，發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能，有利于取得較好效果。首先能明確業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險，強(qiáng)化業(yè)主和投資各方的自我約束意識，對控制工程概算、工程質(zhì)量和建設(shè)進(jìn)度起到積極的作用。其次業(yè)主不僅負(fù)責(zé)建設(shè)，而且要負(fù)責(zé)建成后的經(jīng)營和還款，對項目的建設(shè)和運(yùn)營能實現(xiàn)全壽命期管理。項目管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、勘察設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險是承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險。
代建制改革是近年來政府機(jī)構(gòu)改革、投資體制改革和行業(yè)管理體制改革的必然，也是未來項目管理發(fā)展的一個方向。
一是項目管理公司與政府有關(guān)部門的關(guān)系。從性質(zhì)上講，項目管理公司是企業(yè)，與政府有關(guān)部門不應(yīng)存在任何隸屬、人員和利益上的關(guān)系。二是項目管理公司與投資公司的關(guān)系。如果項目是以投資公司的名義進(jìn)行，則兩者關(guān)系是選擇和被選擇的關(guān)系。投資公司關(guān)注項目整體的投融資效率和效益，而項目管理公司則更專注于項目建設(shè)實施過程的效率和效益。三是項目管理公司與工程監(jiān)理公司等其他中介組織的關(guān)系。最初對監(jiān)理公司的定位是三控制、二管理和一協(xié)調(diào)，但監(jiān)理單位在實際發(fā)展中走入了小胡同，沒能很好地履行上述職能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成監(jiān)理改革未完成的任務(wù)，而且其范圍要延伸至項目前期。在代建制實施過程中，項目管理公司與勘察設(shè)計單位及監(jiān)理單位是委托與被委托的關(guān)系。四是代建制度與項目法人責(zé)任制的關(guān)系。在實現(xiàn)項目法人責(zé)任制的項目中，項目法人是法律意義上的建設(shè)單位。因此，在項目法人成立后，項目管理公司最終是代理項目法人實施工程建設(shè)管理。
推行交通工程代建制，其首要是完善有關(guān)代建制規(guī)章制度。政府投資項目的管理方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作規(guī)則等需要相應(yīng)的規(guī)章制度來對應(yīng)落實和約束，政府有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺有關(guān)代建制的法規(guī)政策，以更好地推動代建制的實施。其次，要完善交通工程市場的代建機(jī)制。要加強(qiáng)代建機(jī)構(gòu)的培育，逐步建立代建制的門檻，促使項目管理人才素質(zhì)的提高，鼓勵中介服務(wù)機(jī)構(gòu)如咨詢公司、監(jiān)理公司、項目管理公司等采用合并、聯(lián)營等方式拓寬業(yè)務(wù)范圍來適應(yīng)代建制的要求。同時，要制定合理的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。類似當(dāng)前工程監(jiān)理公司等中介結(jié)構(gòu)的問題，由于沒有明確的收費(fèi)下限和嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，代建企業(yè)也面臨著無序競爭的壓力，使得企業(yè)通過降低項目的管理水平來降低成本。
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