2009年咨詢工程師考試宏觀經(jīng)濟政策考點四
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第六章 規(guī)劃體制與規(guī)劃方法
第一節(jié) 規(guī)劃概述
規(guī)劃的概念
規(guī)劃是政府對未來的一種謀劃、安排、部署。
我國的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是國家加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。規(guī)劃通過闡述政府的戰(zhàn)略意圖，明確政府的工作重點，引導(dǎo)市場主體的行為，以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，彌補市場失靈，有效配置公共資源，促進共同富裕。
規(guī)劃的性質(zhì)
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃必須以市場為基礎(chǔ)，反映市場、預(yù)測市場、引導(dǎo)和調(diào)控市場，而不是取代市場。雖然國民經(jīng)濟規(guī)劃按照法定程序經(jīng)立法機構(gòu)審議批準(zhǔn)，但規(guī)劃的基本性質(zhì)仍是指導(dǎo)性的。即使在某些不屬于市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域或在非常情況下采取某種指令性計劃，也只是對總體上實行指導(dǎo)性計劃的必要補充或權(quán)宜之計，并不改變市場經(jīng)濟條件下計劃的根本性質(zhì)。
規(guī)劃的特征
1.綜合性特征
2.層次性特征
3.銜接性特征
4.協(xié)調(diào)性特征
5.導(dǎo)向性特征
規(guī)劃的功能
1.綜合協(xié)調(diào)平衡功能
2.信息導(dǎo)向功能
3.政策指導(dǎo)調(diào)節(jié)功能
4.引導(dǎo)資源配置功能
國家集中掌握的公共資源主要有
財政預(yù)算資金和其他財政性資金、政策性金融、國家統(tǒng)借統(tǒng)還外債、國家外匯儲備和重要資源儲備等。
規(guī)劃體制
涉及規(guī)劃體系、規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃內(nèi)容、編制程序、規(guī)劃期限、決策主體、規(guī)劃實施、評估調(diào)整等方面。
我國的規(guī)劃體系由三級、三類規(guī)劃組成。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃按行政層級分為國家級規(guī)劃、省(區(qū)、市)級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃;按對象和功能類別分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。
國家級規(guī)劃
國家級規(guī)劃是指由中央政府部門制定的各類規(guī)劃。國家級規(guī)劃規(guī)定著國家在一定時期內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要目標(biāo)、任務(wù)和政策，關(guān)系到國家的全局和長遠利益，各級地方應(yīng)相互配合，保證國家規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)和任務(wù)的實現(xiàn)。地方規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從國家規(guī)劃，首先保證國家規(guī)劃的實現(xiàn)，維護國家規(guī)劃的權(quán)威性與統(tǒng)一性。同時，國家規(guī)劃的制定也應(yīng)當(dāng)考慮到地方規(guī)劃的實際情況，照顧到地方的利益。
省(區(qū)、直轄市)級規(guī)劃
省(區(qū)、直轄市)級規(guī)劃是指省(區(qū)、直轄市)地方人民政府根據(jù)國家規(guī)劃對所轄行政區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展或其特定行業(yè)、領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃。
市縣級規(guī)劃
市縣級規(guī)劃是指市縣級地方人民政府所轄行政區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展或其特定行業(yè)、領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃。市縣級規(guī)劃是我國規(guī)劃體系中的末端規(guī)劃。
總體規(guī)劃
總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性規(guī)劃，是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度計劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。
總體規(guī)劃是完整的、全面的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃?？傮w規(guī)劃要體現(xiàn)保持經(jīng)濟總量平衡、促進總體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、提高國民經(jīng)濟整體素質(zhì)和效益的要求，發(fā)揮對全社會經(jīng)濟活動的總體指導(dǎo)和對各種宏觀調(diào)控政策手段綜合協(xié)調(diào)的作用?？傮w規(guī)劃要覆蓋國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要領(lǐng)域，既要照顧各個方面，又要突出重點，當(dāng)然是粗線條的。
專項規(guī)劃
專項規(guī)劃是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化，也是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準(zhǔn)重大項目，安排政府投資和財政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。
專項規(guī)劃是針對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)系全局的重大問題編制的規(guī)劃。專項規(guī)劃是總體規(guī)劃的若干主要方面、重點領(lǐng)域的展開、深化及具體化，必須符合總體規(guī)劃的總體要求，并與總體規(guī)劃相銜接。
區(qū)域規(guī)劃的定位
區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實?？缡?區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃是編制區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)級總體規(guī)劃、專項規(guī)劃的依據(jù)。
區(qū)域規(guī)劃的作用
有利于打破地區(qū)行政分割，發(fā)揮各自優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排重大基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力布局和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進而提升區(qū)域整體競爭力。區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)在特定空間上的落實，是政府進行區(qū)域調(diào)控和管理的重要工具。
區(qū)域管理三個層次
即區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，三者是相互聯(lián)系、相互支撐的整體。
區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是對全國總體空間格局的謀劃。
區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策是對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的支撐，
區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃和政策的制定。
區(qū)域規(guī)劃主要是對人口、資源、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟活動等進行空間布局安排。
區(qū)域政策是對資源的合理分配和各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)，服從于區(qū)域規(guī)劃，是對區(qū)域規(guī)劃的支撐。
各類規(guī)劃的編制部門和規(guī)劃期限
1.規(guī)劃編制部門
國家總體規(guī)劃和省(區(qū)、市)級、市縣級總體規(guī)劃分別由同級人民政府組織編制，并由同級人民政府發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草。專項規(guī)劃由各級人民政府有關(guān)部門組織編制;跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃，由國務(wù)院發(fā)展改革部門組織國務(wù)院有關(guān)部門和區(qū)域內(nèi)省(區(qū)、市)人民政府有關(guān)部門編制。
2.規(guī)劃期限
國家總體規(guī)劃、省(區(qū)、市)級總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的規(guī)劃期一般為5年，可以展望到10年以上。市縣級總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃的規(guī)劃期可根據(jù)需要確定。
第二節(jié) 規(guī)劃編制的一般程序
規(guī)劃編制活動一般包括前期工作、立項、起草、銜接、論證、批準(zhǔn)、公布、評估和修訂等工作環(huán)節(jié)。
編制規(guī)劃的前期工作，一般從新規(guī)劃期的前兩年時間開始。
前期工作規(guī)范
編制國家級專項規(guī)劃，編制部門要擬訂規(guī)劃編制工作方案，明確規(guī)劃編制的必要性、銜接單位、論證方式、進度安排和批準(zhǔn)機關(guān)等，并送有關(guān)部門進行協(xié)調(diào)。
需由國務(wù)院批準(zhǔn)的專項規(guī)劃，要擬訂年度編制計劃，由國務(wù)院發(fā)展改革部門商有關(guān)部門報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。
編制跨省(區(qū)、市)區(qū)域規(guī)劃，由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)省(區(qū)、市)人民政府提出申請，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。
前期課題研究的主要任務(wù)
(1)對正在實施的規(guī)劃進行評價和總結(jié)，包括規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)完成情況的預(yù)測，分析當(dāng)期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的成績、經(jīng)驗和主要問題等。
(2)對下一個規(guī)劃期面臨的主要矛盾，國內(nèi)、國際政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，進一步發(fā)展的基本條件，需要解決的主要問題，需要采取的重大措施等開展課題研究，提出中長期發(fā)展規(guī)劃的基本思路設(shè)想。
前期工作中的重大課題研究應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)投標(biāo)或者其他競爭方式選擇課題承擔(dān)單位。
決策主體
在我國，國家總體規(guī)劃決策屬于戰(zhàn)略層面和宏觀層面的決策，由中共中央做出。省(市、自治區(qū))縣級的總體規(guī)劃，由各個地方省(市、自治區(qū))縣黨委做出。專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃決策由相應(yīng)級別的政府做出。
規(guī)劃編制過程中的社會參與
(1)使規(guī)劃體現(xiàn)政府、企業(yè)和社會各界的共識，反映市場經(jīng)濟的要求。規(guī)劃的制定要在充分**協(xié)商、、協(xié)調(diào)中進行。
(2)保證規(guī)劃制定和實施的社會參與，是保證規(guī)劃科學(xué)性、有效性的前提條件。
建立健全有效的規(guī)劃公眾參與制度
(1)各級各類規(guī)劃應(yīng)視不同情況，征求本級人民政府有關(guān)部門和下一級人民政府以及其他有關(guān)單位、個人的意見。
(2)要認(rèn)真聽取本級人民代表大會、政治協(xié)商會議有關(guān)專門委員會的意見，自覺接受指導(dǎo)。
(3)實行編制規(guī)劃的老師論證制度。
規(guī)劃銜接要遵循的原則
下級服從上級政府規(guī)劃的原則;
專項和區(qū)域服從本級和上級總體規(guī)劃的原則;
專項規(guī)劃之間不相互矛盾的原則;
編制跨省(區(qū)、市)區(qū)域規(guī)劃，要充分考慮土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的要求。
總體規(guī)劃銜接程序
省(區(qū)、市)級總體規(guī)劃草案在送本級人民政府審定前，應(yīng)由省(區(qū)、市)發(fā)展改革部門送國務(wù)院發(fā)展改革部門與國家總體規(guī)劃進行銜接，并送相關(guān)省(區(qū)、市)人民政府發(fā)展改革部門與其總體規(guī)劃進行銜接，必要時還應(yīng)送國務(wù)院其他有關(guān)部門與國家級專項規(guī)劃進行銜接。
相鄰地區(qū)間規(guī)劃銜接不能達成一致意見的，可由國務(wù)院發(fā)展改革部門進行協(xié)調(diào)，重大事項報國務(wù)院決定。
專項規(guī)劃銜接程序
專項規(guī)劃草案由編制部門送本級人民政府發(fā)展改革部門與總體規(guī)劃進行銜接，送上一級人民政府有關(guān)部門與其編制的專項規(guī)劃進行銜接，涉及其他領(lǐng)域時還應(yīng)當(dāng)送本級人民政府有關(guān)部門與其編制的專項規(guī)劃進行銜接。同級專項規(guī)劃之間銜接不能達成一致意見的，由本級人民政府協(xié)調(diào)決定。
區(qū)域規(guī)劃銜接程序跨省(區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃草案由國務(wù)院發(fā)展改革部門送國務(wù)院其他有關(guān)部門與相關(guān)專項規(guī)劃進行銜接。
銜接的內(nèi)容
各類規(guī)劃銜接整合的內(nèi)容
(1)方針政策的銜接。
(2)發(fā)展目標(biāo)的銜接。
(3)措施手段的銜接。
(4)重大建設(shè)項目的銜接。
(5)不同層次規(guī)劃對象的銜接。
規(guī)劃論證
(1)規(guī)劃草案在送審之前須進行論證，并由組織論證的單位提出論證報告。未經(jīng)論證的規(guī)劃，不得報請批準(zhǔn)并公布實施。
(2)規(guī)劃草案須經(jīng)老師委員會進行深入論證，并由老師委員會出具論證報告。對國家級、省(區(qū)、市)級專項規(guī)劃組織老師論證時，專項規(guī)劃領(lǐng)域以外的相關(guān)領(lǐng)域老師應(yīng)當(dāng)不少于1/3。
(3)規(guī)劃編制部門在送審規(guī)劃草案時，應(yīng)當(dāng)一并報送規(guī)劃編制說明和規(guī)劃論證報告。
(4)規(guī)劃編制說明除應(yīng)當(dāng)對有關(guān)內(nèi)容做出說明外，還應(yīng)當(dāng)說明履行編制程序的情況，并對征求意見和銜接情況做出專門說明，對未采納的重要意見應(yīng)當(dāng)說明理由。
(5)依法須提交環(huán)境影響報告書的規(guī)劃，還應(yīng)當(dāng)報送環(huán)境影響報告書。
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