2019咨詢工程師《分析與評價》教材考點：第七章第二節(jié)

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第七章 政府和社會資本合作(PPP)項目實施方案

第二節(jié) 實施方案的編制內(nèi)容

【考試大綱要求】

㈣編制實施方案的內(nèi)容

【內(nèi)容講解】

實施方案編制主要包括八個方面內(nèi)容：⑴項目概況、⑵風險識別與分配、⑶項目運作方式、⑷項目交易結(jié)構(gòu)、⑸合同體系、⑹監(jiān)管架構(gòu)、⑺社會資本采購、⑻物有所值與財政承受能力論證等。

一、項目概況

㈠項目名稱

㈡項目概況

⒈項目進展情況;⒉項目建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模;⒊項目主要技術(shù)方案和技術(shù)指標;⒋項目總投資及建設(shè)工期

實施方案中首先要明確項目類型。區(qū)分新建和存量項目，以項目是否通過竣工驗收為界限。

新建、存量項目，都需要對該項目是否已經(jīng)列入PPP項目庫、列入哪個級別的項目庫等進行說明。

㈢項目實施主體

一是明確政府授權(quán)的政府方項目實施機構(gòu)。該機構(gòu)一般應(yīng)負責社會資本選定前的一系列項目前期策劃、社會資本招商等工作。

二是如果政府參與未來項目公司組建，需明確政府方出資代表。一般為政府的事業(yè)單位、平臺公司等。

三是明確社會資本方與政府達成合作意見之后的項目實施主體。一般為政府和社會資本合作專門成立的項目公司。

二、風險識別與分配

㈠風險因素識別

㈡風險分配原則

⒈由對風險最有控制力的一方承擔相應(yīng)風險的原則

⒉承擔風險的一方能夠?qū)L險合理轉(zhuǎn)移的原則

⒊承擔的風險程度與所得回報相匹配的原則

㈢風險分配方案

⒈影響風險分配的主要因素

⒉風險分配所要達到的效果

⑴分配的結(jié)果可以減少風險發(fā)生的概率、風險發(fā)生后造成的損失以及風險管理成本。

⑵項目全生命周期內(nèi)分配的結(jié)果可以培養(yǎng)各方的理性和謹慎的行為，各方有能力控制分配給自己的風險，并為項目的成功有效地工作。

⒊風險分配的結(jié)果

【例】政府和社會資本合作(PPP)項目實施方案中需進行風險識別與分配。風險分擔的首要原則是()。

A.承擔的風險程度與所得回報相匹配的原則

B.承擔風險的一方具有承擔風險意愿的原則

C.承擔風險的一方能夠?qū)L險合理轉(zhuǎn)移的原則

D.由對風險最有控制力的一方承擔相應(yīng)風險的原則

【答案】D

三、項目運作方式、操作模式及社會資本投資人類型

㈠運作方式

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

類型：委托運營;管理合同;建設(shè)-運營-移交(BOT);建設(shè)-擁有-運營(BOO);轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT);改建-運營-移交(ROT)。

㈡操作模式

㈢社會資本投資人類型

【例】一般而言，政府和社會資本合作(PPP)模式中社會資本根據(jù)其主要業(yè)務(wù)類型和投資目的，可分為()。

A.以運營為目的的運營商

B.以投資為目的的投資型社會資本

C.以為項目全生命周期服務(wù)為目的的服務(wù)商

D.以承攬項目設(shè)計為主要目的的設(shè)計型社會資本

E.以承攬項目施工建設(shè)為主要目的的施工型社會資本

【答案】ABE

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四、項目交易結(jié)構(gòu)

㈠項目投融資結(jié)構(gòu)

⒈項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

一是需要明確政府方是否參股項目公司;二是需要明確政府方和社會資本方在項目公司的股份比例;三是需要明確各方出資形式。

PPP項目原則上政府方股份應(yīng)低于50%，也可以完全不參股項目公司。

⒉項目融資安排：⑴項目資本金比例要求。⑵資本金到位計劃安排。⑶債務(wù)資金安排。

㈡項目回報機制

⒈回報機制的選擇

⑴使用者付費。主要針對效益比較好的經(jīng)營性項目，例如效益較好的收費公路、水處理項目等。

⑵政府付費。主要針對本身不具備向使用者收費基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項目(純公益性項目)，例如市政道路、市政綠化項目等。

⑶使用者付費+可行性缺口補助。主要針對準經(jīng)營性項目，例如城市綜合管廊、軌道交通等項目。

⒉項目收益水平分析及政府付費初步測算

實施方案編制中首先要以項目前期工作成果中的投資計劃安排、運營維護成本等數(shù)據(jù)，進一步核算項目收益水平。如果項目本身收益水平較高，則必須考慮設(shè)計防止社會資本暴利的機制;如果項目本身收益水平較低，則需要設(shè)計政府付費或者補貼的機制。

㈢相關(guān)配套安排

工程建設(shè)方面的配套;資源的配套;政策配套等。

【例】政府和社會資本合作(PPP)項目,原則上政府方股份應(yīng)()。

A.不低于20%

B.低于50%

C.絕對控股

D.高于50%

【答案】B

五、合同體系

㈠合同體系的組成

一般而言，PPP項目在整個合作期內(nèi)的合同體系由兩部分組成：

⑴政府和社會資本投資人之間的合同體系。

政府需要與項目實施主體簽訂《PPP項目合同》(特許經(jīng)營合同)。如需要成立項目公司，則政府需要與社會資本先簽訂《投資協(xié)議》;待項目公司成為項目實施主體后，再簽訂《PPP項目合同》(特許經(jīng)營合同)。

⑵項目實施主體與其他參與項目單位之間的合同體系。這類合同均應(yīng)向政府備案。

㈡政府和社會資本投資人合同體系的主要內(nèi)容：

政府和社會資本投資人的合同體系是前期策劃和決策的重點，主要包括以下11項內(nèi)容：⒈權(quán)利義務(wù)邊界;⒉交易條件邊界;⒊履約保障邊界;⒋調(diào)整銜接邊界;⒌項目前期;⒍項目建設(shè)實施;⒎項目驗收管理;⒏項目運營和服務(wù);⒐項目移交;⒑政府的權(quán)利和義務(wù);⒒社會資本(項目公司)的權(quán)利和義務(wù)

【例】政府和社會資本投資人的合同體系是前期策劃和決策的重點，需要對雙方合作的核心邊界條件等進行約定。以下屬于調(diào)整銜接邊界需約定內(nèi)容的有()。

A.價格調(diào)整

B.保險方案

C.臨時征用

D.項目回報

E.合同延期

【答案】CE

【例】政府和社會資本投資人的合同體系是前期策劃和決策的重點，需要對雙方合作的核心邊界條件，項目全生命周期不同階段各方的權(quán)利、義務(wù)等進行約定。其中，()是雙方完成合作的最后一項內(nèi)容。

A.項目移交

B.項目建設(shè)實施

C.項目驗收管理

D.項目運營和服務(wù)

【答案】A

六、監(jiān)管架構(gòu)

㈠監(jiān)管體系

監(jiān)管體系一般包括履約監(jiān)管、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)管等三個方面。

㈡各階段的政府監(jiān)管

⒈項目前期的政府管控

一是避免管控不足;二是避免過度管控。

政府前期工作的管控體系可以包括：掌握前期咨詢單位、設(shè)計單位的選擇權(quán);委托第三方對各階段成果進行咨詢論證;重大項目在設(shè)計階段委托設(shè)計監(jiān)理等。

⒉采購及招標的政府管控

PPP模式下，社會資本(項目公司)將成為項目的實施主體，一般情況下由其完全負責項目建設(shè)期的所有采購與招標活動。但是，政府方基于公共利益的考慮，也可以在該階段提出適度、合理的管控措施。

如加入第三方全過程造價控制、第三方質(zhì)量安全監(jiān)督管理等。如有的項目政府要求負責監(jiān)理、設(shè)備采購，有的項目雖然由項目公司負責全部建設(shè)期采購與招標，但是政府要對采購條件、招標文件等進行審查。

⒊項目建設(shè)的政府管控

如要求項目公司定期提交書面的工程進度報告、資金投入及使用報告，開展專項檢查等。

⒋項目運營維護的政府管控

對項目設(shè)施進行專項檢查考核，對檢測評估中發(fā)現(xiàn)的問題，項目公司應(yīng)進行整改;要求項目公司提供運營管理、維修方案及年度工作計劃，運行監(jiān)控信息的采集分析報告等資料;績效考核評價，依據(jù)提前設(shè)定的評價指標體系，系統(tǒng)地對項目運營維護進行績效考核評價，并以此作為政府付費的重要基礎(chǔ)。

【例】下列關(guān)于政府和社會資本合作(PPP)項目監(jiān)管架構(gòu)的說法，正確的有()。

A.一般情況下政府方負責項目建設(shè)期的所有采購與招標活動

B.項目建設(shè)的績效考核評價結(jié)果，作為政府付費的重要基礎(chǔ)

C.監(jiān)管體系一般包括行政監(jiān)管、司法監(jiān)督、公眾監(jiān)管等三方面

D.項目前期的政府管控，既要避免管控不足，又要避免過度管控

E.基于公共利益的考慮，政府方可以提出對采購條件、招標文件進行審查等管控措施

【答案】DE

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七、社會資本采購

采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等五種方式。

公開招標主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。

社會資本資格條件可以包括相關(guān)資信條件、類似項目經(jīng)驗、管理團隊、資質(zhì)條件等。

在遴選社會資本投資人階段的評分辦法采用綜合評分法。綜合評分內(nèi)容一般包括：⑴商務(wù)報價評分。⑵企業(yè)商務(wù)資信評分。⑶技術(shù)評分。

八、物有所值與財政承受能力論證

在編制實施方案的過程中，對項目采用PPP模式是否可行進行分析，主要包括物有所值評價和財政承受能力論證。通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核;未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證。經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

㈠物有所值評價

物有所值即PPP模式在項目全生命周期的成本、綜合經(jīng)濟社會效益等方面的性價比優(yōu)于傳統(tǒng)模式，是判斷項目是否適合采用PPP模式實施的決策基礎(chǔ)。

物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法，包括定性評價和定量評價。

現(xiàn)階段以定性評價為主，鼓勵開展定量評價。

⒈物有所值定性評價

物有所值的定性評價，一般采用老師打分法。

每項指標評分分為五個等級，即有利、較有利、一般、較不利、不利。

項目本級財政部門(或PPP中心)會同行業(yè)主管部門根據(jù)老師組意見，做出定性評價結(jié)論。原則上，評分結(jié)果在60分(含)以上的，通過定性評價;否則，未通過定性評價。

【例】物有所值定性評價指標包括六項基本評價指標及補充指標。以下屬于基本評價指標的有()。

A.政府機構(gòu)能力指標

B.運營收入增長潛力

C.全生命周期整合程度指標

D.績效導向與鼓勵創(chuàng)新指標

E.全生命周期成本測算準確性

【答案】ACD

⒉物有所值定量評價

物有所值定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內(nèi)政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。

⑴政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)的計算

PPP值等同于PPP項目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現(xiàn)值。

1)股權(quán)投資支出

應(yīng)當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。

股權(quán)投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例

2)運營補貼支出

應(yīng)當根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。

對政府付費模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運營成本和合理利潤。計算公式為：

當年運營補貼支出數(shù)額=項目全部建設(shè)成本×(1+合理利潤率)×(1+年度折現(xiàn)率)n/財政運營補貼周期+年度運營成本×(1+合理利潤率)

對可行性缺口補助模式的項目，在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數(shù)額包括：社會資本方承擔的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數(shù)額。計算公式為：

當年運營補貼支出數(shù)額=項目全部建設(shè)成本×(1+合理利潤率)×(1+年度折現(xiàn)率)n/財政運營補貼周期+年度運營成本×(1+合理利潤率)-當年使用者付費數(shù)額

注：n代表折現(xiàn)年數(shù);財政運營補貼周期指財政提供運營補貼的年數(shù);年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定;合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風險等因素確定。

3)風險承擔支出

應(yīng)充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP項目合同約定保險賠款的第一受益人為政府，則風險承擔支出應(yīng)為扣除該類風險賠款金額的凈額。

比例法是在各類風險支出數(shù)額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。

情景分析法是在各類風險支出數(shù)額可以進行測算但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設(shè)，測算各類風險發(fā)生帶來的風險承擔支出。

4)配套投入支出責任

應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進行評估，合理確定價值。

配套投入支出數(shù)額=政府擬提供的其他投入總成本-社會資本方支付的費用

【例】政府和社會資本合作(PPP)項目物有所值評價中，政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)等同于政府和社會資本合作(PPP)項目全生命周期內(nèi)()、配套投入等各項財政支出責任的現(xiàn)值。

A.股權(quán)投資

B.運營補貼

C.風險承擔

D.財政承受能力

E.競爭性中立調(diào)整

【答案】ABC

⑵公共部門比較值(PSC值)的計算

PSC值是以下三項成本的全生命周期現(xiàn)值之和：

1)參照項目的建設(shè)和運營維護凈成本。

2)競爭性中立調(diào)整值。主要是采用政府傳統(tǒng)投資方式比采用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關(guān)稅費等。

3)項目全部風險成本。包括可轉(zhuǎn)移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，可按照上述風險承擔支出的方法進行測算。其中，政府自留風險承擔成本等同于PPP值中的全生命周期風險承擔支出責任，兩者在PSC值與PPP值比較時可對等扣除。

注：用于測算PSC值的折現(xiàn)率應(yīng)與用于測算PPP值的折現(xiàn)率相同。

⑶定量評價結(jié)論

政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)小于或等于公共部門比較值(PSC值)的，認定為通過定量評價;PPP值大于PSC值的，認定為未通過定量評價。

⒊物有所值評價報告編制

在物有所值評價結(jié)論形成后，物有所值評價可作為單獨的報告提交決策部門，也可以作為實施方案附件。但是，無論物有所值評價是否作為單獨報告或是實施方案的附件，相關(guān)主要結(jié)論在實施方案中應(yīng)進行概括性介紹。

需要編制物有所值評價報告的主要內(nèi)容包括：⑴項目基礎(chǔ)信息。⑵評價方法。⑶評價結(jié)論。⑷附件。

【例】政府和社會資本合作(PPP)項目物有所值評價中，政府方凈成本的現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較可對等扣除的是()。

A.有關(guān)稅費

B.行政審批費用

C.政府自留風險的承擔成本

D.可轉(zhuǎn)移給社會資本的風險承擔成本

【答案】C

㈡財政承受能力論證

財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

財政承受能力論證工作包括：

⒈責任識別和支出測算

PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

⒉財政承受能力評估

財政承受能力評估，包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。

在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進行適當調(diào)整。每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應(yīng)當不超過10%。

“通過論證”的項目，各級財政部門應(yīng)當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。“未通過論證”的項目，則不宜采用PPP模式。

⒊財政承受能力論證報告編制

在財政承受能力評估結(jié)論形成后，是否需要編制財政承受能力論證報告，由各地方管理支付部門確定。如需編制財政承受能力論證報告，其主要內(nèi)容包括：⑴項目基礎(chǔ)信息。⑵責任識別與支出測算。⑶能力評估。⑷附件。

財政承受能力論證報告可作為單獨的報告提交決策部門，也可以作為實施方案附件。但是，無論財政承受能力論證報告是否作為單獨報告，相關(guān)主要結(jié)論在實施方案中均應(yīng)進行概括性介紹。

【例】政府和社會資本合作(PPP)項目在進行財政支出能力評估時，每一年度全部政府和社會資本合作(PPP)項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應(yīng)當不超過()。

A.5%

B.10%

C.20%

D.25%

【答案】B