2015安全工程師《法律知識》詞典:中華人民共和國特種設備安全法

　　關于《中華人民共和國特種設備安全法(草案)》的說明

　　一、立法的必要性

　　特種設備是指在生產和生活中廣泛使用的鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等設備和設施。特種設備是一個國家經濟水平的代表，是國民經濟的重要基礎裝備。我國現(xiàn)有特種設備生產企業(yè)5萬多家，已經形成從設計、制造、檢測到安裝、改造、修理等完整的產業(yè)鏈，年產值達1.3萬億元。特種設備具有在高溫、高壓、高空、高速條件下運行的特點，世界各國對這類設備、設施均實行特殊監(jiān)管，以保障安全。

　　2003年國務院制定的特種設備安全監(jiān)察條例(2009年作了修訂)，對于規(guī)范特種設備的生產、經營、使用、檢驗、檢測，加強特種設備安全管理，保障人民群眾生命和財產安全，發(fā)揮了重要的作用。近年來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，特種設備數(shù)量迅猛增長，安全保障壓力不斷增大，人民群眾對安全保障的要求也不斷提高，現(xiàn)有的行政法規(guī)已不能適應新時期特種設備安全工作的需要。

　　一是安全形勢依然嚴峻。改革開放以來，全國使用的各類特種設備每年以超過10%的速度增長，并呈現(xiàn)大型化、高速化的趨勢。據國家質檢總局統(tǒng)計，截至2011年，在用的主要特種設備有：鍋爐62萬臺、壓力容器252萬臺、電梯201萬臺、起重機械172萬臺、氣瓶1.36億只、大型游樂設施1.64萬套和近百萬公里的壓力管道等。我國特種設備的重大、特大事故時有發(fā)生，據估算，事故發(fā)生率是發(fā)達國家的4至6倍，損失嚴重?！笆晃濉逼陂g，全國共發(fā)生較大以上事故1538起，死亡1601人，受傷1744人。尤其是近年來幾個大城市相繼發(fā)生多起電梯和自動扶梯事故，造成極大的社會影響。

　　二是安全技術規(guī)范缺乏相應的法律地位。安全技術規(guī)范是特種設備生產、經營、使用、檢驗檢測及安全監(jiān)管的基本依據，也是處理事故和糾紛的準則。目前我國頒布了 144個特種設備安全技術規(guī)范，但法律效力低、強制性不夠，與世界主要工業(yè)發(fā)達國家的通行做法有較大差距。同時，根據世界貿易組織國民待遇原則和國際通行做法，我國對鍋爐、壓力容器等特種設備的進口實行許可制度，規(guī)定境外機構向我國出口此類設備的，要依法取得相關許可證。目前國家質檢總局已向境外880家制造單位發(fā)放了《中華人民共和國特種設備制造許可證》。由于沒有國家法律的相關規(guī)定，有些國家不認可我國的安全技術規(guī)范，對境外機構發(fā)放許可證往往借用國外的技術法規(guī)，不僅影響了我國對進口特種設備安全的管理，而且也付出了大量費用。因此，亟需立法明確特種設備安全技術規(guī)范的法律地位和效力。

　　三是企業(yè)安全主體責任不落實。目前特種設備管理體制和行政法規(guī)過于倚重政府安全監(jiān)察和檢驗機構，對企業(yè)安全主體責任強調不夠。一些企業(yè)在生產使用、維護保養(yǎng)、自行檢測工作中缺乏責任感，法律意識和誠信意識淡薄，違規(guī)作業(yè)的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，有必要通過建立嚴格的特種設備安全責任體系，明確監(jiān)管部門、檢驗機構和企業(yè)的職責，使安全制度落到實處。

　　四是相關民事關系需要規(guī)范。特種設備的生產、經營和使用，涉及到行政監(jiān)管法律關系，在生產、經營、使用等交易活動中也形成民事法律關系，尤其是發(fā)生特種設備事故造成損害賠償?shù)拿袷仑熑涡枰捎枰砸?guī)范。根據立法法的有關規(guī)定，民事基本制度要由專門法律來規(guī)定，行政法規(guī)無權對民事活動進行調整，目前，對因特種設備事故造成的民事賠償責任的處理，缺乏法律依據，增加了事故處理的難度。

　　以上情況，要求我們在總結我國特種設備安全監(jiān)管實踐經驗的基礎上，制定出一部適合我國國情和國際通行做法的特種設備安全法，從法律上明確調整范圍，理順監(jiān)管體制，落實企業(yè)安全主體責任，從制度上、源頭上有效防范、減少和遏制特種設備重大事故的發(fā)生，以保障人民生命財產的安全。

　　八屆全國人大以來，每年都有全國人大代表提出議案和建議，要求制定特種設備安全法。全國人大常委會高度重視代表的意見和建議，十屆全國人大期間，根據代表議案，經全國人大常委會領導批準，2006年12月由財經委牽頭組成有工信部(2008年成立后參加)、公安部、住建部、交通部、質檢總局、安監(jiān)總局、旅游局和國務院法制辦等部門和有關老師學者參加的起草組，著手研究擬訂特種設備安全法草案。十一屆全國人大財經委成立后，繼續(xù)開展法律的起草工作。在廣泛調研、多方征求意見和借鑒國外經驗的基礎上，數(shù)易其稿，形成了《中華人民共和國特種設備安全法(草案)》。2011年8月23日，財政經濟委員會召開第55次全體會議審議并通過了特種設備安全法草案。

　　二、草案的主要內容

　　草案共8章65條，按照安全第一、預防為主、節(jié)能環(huán)保、綜合治理的原則，分別對安全技術規(guī)范、生產經營使用、檢驗、事故應急救援與調查處理、監(jiān)督管理、法律責任等作了規(guī)定。明確了特種設備的范圍和監(jiān)管原則，確立了安全技術規(guī)范的法律地位，規(guī)定了生產者、經營者、使用者的主體責任，界定了國家檢驗和企業(yè)檢測的關系，增加了民事法律責任。

　　(一)關于調整范圍。目前，特種設備安全監(jiān)察條例規(guī)定適用于該條例有鍋爐、壓力容器、電梯、起重機械等8類。該條例排除了對軍事裝備、核設施、航空航天器、鐵路機車、海上設施和船舶、礦山井下使用的特種設備、民用機場專用設備、建筑工地使用的起重機械和專用車輛等特種設備的適用。生產生活中還有大量用于高層建筑的設備、防爆電器、工業(yè)和醫(yī)療領域使用的核射線裝置等特種設備，既沒有納入特種設備管理目錄，也沒有相應的法律對其進行規(guī)范，造成監(jiān)管空白。在草案征求意見過程中，有的部門和單位提出，特種設備的調整范圍是動態(tài)的，要根據經濟社會發(fā)展和技術進步適時進行調整。為此，草案第二條規(guī)定，特種設備是指鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場(廠)內專用機動車輛等對人民生命、財產安全具有較大危險性和潛在危害性的設備、設施。同時，授權國務院對特種設備采用目錄管理方式，由國務院決定將哪些設備和設施納入特種設備范圍。對暫不宜納入目錄管理的核設施、航空航天器和軍事裝備上使用的特種設備，草案第六十四條規(guī)定由國務院和中央軍事委員會依照本法制定實施辦法。

　　(二)關于監(jiān)管體制。特種設備的安全工作既存在多頭監(jiān)管問題，又存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。我國目前的體制是，國家安監(jiān)總局負責安全生產的綜合監(jiān)管，國家質檢總局承擔綜合管理特種設備安全監(jiān)察、監(jiān)督工作的責任，公安、建設、交通、鐵道、旅游、民航等部門在職能范圍內負責有關特種設備的監(jiān)管。為了進一步明確責任、理順體制，草案第四條規(guī)定，國務院特種設備安全監(jiān)督管理部門對全國特種設備安全實施監(jiān)督管理;國務院有關部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責范圍內對有關的特種設備安全實施監(jiān)督管理。這樣規(guī)定，考慮了我國監(jiān)管體制的現(xiàn)實狀況，在強化特種設備綜合監(jiān)管部門職能的基礎上，也明確了其他部門的管理職責。

　　(三)關于安全技術規(guī)范。安全技術規(guī)范是對特種設備安全技術和管理的基本要求和準則。制訂安全技術規(guī)范應當引入國家強制性規(guī)范和其他現(xiàn)實有效的技術標準，并保證其在特種設備的生產、經營、使用的全過程中強制實施。草案設專章規(guī)定安全技術規(guī)范，一是確立了安全技術規(guī)范的法律地位，要求特種設備的生產、經營、使用、檢驗、檢測應當遵守安全技術規(guī)范及相關標準;二是規(guī)定安全技術規(guī)范的制訂程序，要按照法定程序和安全可靠、科學合理、節(jié)能環(huán)保的要求制訂，并廣泛聽取各方面意見，定期評估，及時修訂;三是規(guī)定要將經評審合格的新材料、新技術、新工藝，及時納入安全技術規(guī)范，在保證安全的前提下鼓勵技術創(chuàng)新;四是要求有關部門組織老師提供技術咨詢和技術支持，以保證安全技術規(guī)范的科學性。

　　(四)關于企業(yè)安全主體責任。要從源頭上防范和減少事故的發(fā)生，就必須落實企業(yè)的安全主體責任。草案第三章對生產者、經營者、使用者的權利和義務做了詳細的規(guī)定。一是明確特種設備的生產者、經營者和使用者及主要負責人對安全負責;二是要求企業(yè)必須配備特種設備的管理人員、檢測人員和作業(yè)人員，并對這些人員進行安全教育和技能培訓;三是規(guī)定企業(yè)負有對特種設備進行自行檢測、使用管理和維護保養(yǎng)的法定義務，確保特種設備安全;四是規(guī)定企業(yè)可以將法定義務委托給專業(yè)機構實施，國家對專業(yè)機構及其人員實行資質資格管理。

　　(五)關于檢驗。檢驗是國家對特種設備的生產、使用實行的技術監(jiān)督措施，具有強制性和行政性;檢測則是企業(yè)對其生產、經營、使用的特種設備自行或委托專業(yè)機構進行的檢查測試。草案第四章規(guī)定了檢驗的范圍和實施機構：一是規(guī)定檢驗包括對特種設備生產實行的強制性監(jiān)督措施和使用實行的定期監(jiān)督措施;二是規(guī)定國家對檢驗機構及其人員實行資質資格許可管理;三是規(guī)定檢驗機關及其人員的法定責任和保密義務等。對檢驗和檢測的分別規(guī)定，厘清了政府職責與企業(yè)安全主體責任，有利于改變政企不分、政事不分的現(xiàn)狀，也為今后檢測機構的改革預留了空間。

　　(六)關于法律責任。草案明確了有關違法行為的法律責任。一是加大了處罰力度。除規(guī)定具體處罰數(shù)額外，還規(guī)定了加罰標準以及對經營者違法行為的處罰;二是加重了有關企業(yè)的民事責任。針對一些在公眾場所使用的特種設備，發(fā)生事故后責任不清的問題，草案第十八條規(guī)定，電梯、客運索道、大型游樂設施的制造企業(yè)，應當對其生產的用于公共場所為社會公眾服務的特種設備承擔安裝、改造、維護保養(yǎng)等義務;三是規(guī)定了賠償責任。草案第六十一條規(guī)定，造成人身、財產或者其他損害，應當依法承擔賠償責任，并實行民事賠償優(yōu)先的原則;四是規(guī)定了刑事責任。草案第六十二條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

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