英國(guó)海上輸電許可招標(biāo)制度借鑒

　　海上風(fēng)電場(chǎng)因具有不占用陸上土地資源、對(duì)環(huán)境影響更小、更接近負(fù)荷中心、風(fēng)速更穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)成為歐美新能源發(fā)展的一個(gè)投資重點(diǎn)。在我國(guó)，陸上風(fēng)力或土地資源較稀缺的省份，海上風(fēng)電也備受關(guān)注，并隨著大功率風(fēng)機(jī)國(guó)產(chǎn)技術(shù)的快速發(fā)展?jié)u成熱點(diǎn)。海上風(fēng)電既符合國(guó)際能源開發(fā)的潮流，也將是我國(guó)風(fēng)電未來的開發(fā)重點(diǎn)。但相比陸上輸電線路，連接海上風(fēng)電場(chǎng)與陸上電網(wǎng)的海上線路具有初始投資和運(yùn)行維護(hù)成本更高、施工難度更大以及工期更長(zhǎng)的特點(diǎn)，需要投資、技術(shù)和制度的跟進(jìn)，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，以更好匹配海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)。

　　當(dāng)前，各國(guó)結(jié)合國(guó)情在制度上采取了不同對(duì)策，主要有三種模式：一是現(xiàn)有陸上電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)海上輸電線路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，主要是德國(guó)、法國(guó)和丹麥;第二種是風(fēng)電開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，主要是美國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、愛爾蘭;相比前兩種傳統(tǒng)模式，第三種模式是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生輸電運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，代表國(guó)家是英國(guó)和瑞典。其中英國(guó)以招標(biāo)方式實(shí)施的海上輸電許可制度，以其充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)計(jì)精巧縝密、脫離傳統(tǒng)制度框架等特點(diǎn)，成為比較有創(chuàng)新特色的制度。雖然英國(guó)海上輸電許可招標(biāo)制度成功與否尚需時(shí)間檢驗(yàn)，但就其整體思路和某些制度細(xì)節(jié)而言，完全可以為我國(guó)海上電網(wǎng)建設(shè)及監(jiān)管、電力體制改革提供借鑒和參考。

　　許可招標(biāo)制度

　　2008年，英國(guó)以59萬千瓦的海上風(fēng)電裝機(jī)容量超越丹麥的42.3萬千瓦，成為世界上最大的海上風(fēng)電國(guó)。2012年英國(guó)海上風(fēng)電裝機(jī)迅速增長(zhǎng)到270萬千瓦，占世界一半以上。而根據(jù)英國(guó)政府目標(biāo)，2020年前要實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電裝機(jī)3300萬千瓦，但是卻隨之產(chǎn)生了并網(wǎng)難的問題。

　　在英國(guó)海上風(fēng)電場(chǎng)早期的招標(biāo)中，均由風(fēng)電開發(fā)商承擔(dān)連接陸上升壓站的輸電線路的報(bào)批、環(huán)評(píng)、建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)的全部工作，而同期陸上風(fēng)電項(xiàng)目則由所接入的輸電網(wǎng)或配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)投資和運(yùn)行維護(hù)。對(duì)于海上輸電項(xiàng)目，這兩種模式均被認(rèn)為無法有效降低建設(shè)成本和大幅縮短建設(shè)周期，從而無法匹配海上風(fēng)電快速發(fā)展需求。

　　為解決海上風(fēng)電場(chǎng)的迅猛發(fā)展伴隨而來的并網(wǎng)問題，2009年，英國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)2004年《英國(guó)能源法案》授權(quán)，為海上輸電線路運(yùn)營(yíng)創(chuàng)設(shè)新類型輸電許可并出臺(tái)配套的許可招標(biāo)制度。該制度被認(rèn)為是關(guān)于輸電線路運(yùn)營(yíng)的重要制度創(chuàng)新，主要通過引入招標(biāo)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低高昂的海上并網(wǎng)成本，加快海上輸電線路建設(shè)速度，進(jìn)而提高消費(fèi)者福利。2010年由鮑佛貝蒂集團(tuán)、麥格理資本等組成的聯(lián)合競(jìng)標(biāo)體獲得了新制度實(shí)施后英國(guó)首個(gè)海上輸電線路運(yùn)營(yíng)許可。根據(jù)英國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初步估算，許可招標(biāo)制度的競(jìng)爭(zhēng)性框架為消費(fèi)者和風(fēng)電開發(fā)商帶來了巨大的效益，充分體現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值，已為消費(fèi)者節(jié)省了約2.9億英鎊。

　　基本框架

　　總結(jié)相關(guān)管理制度和法規(guī)，英國(guó)海上輸電線路招標(biāo)制度的基本框架和特點(diǎn)是：

　　一是許可范圍特定。海上輸電線路運(yùn)營(yíng)許可是新類型輸電許可，132千伏以上的海上輸電項(xiàng)目必須取得專門的輸電運(yùn)營(yíng)許可，且一項(xiàng)目一許可。

　　在英國(guó)已建成的海上風(fēng)電場(chǎng)中，部分采用了33千伏電纜連接陸上電網(wǎng)，屬許可豁免范圍。根據(jù)最新補(bǔ)充法案，在招標(biāo)制度實(shí)施前已建成或開始建設(shè)的132千伏以上海上輸電項(xiàng)目，在開始招標(biāo)前的試運(yùn)行階段也按許可豁免對(duì)待。132千伏以上的海上輸電項(xiàng)目必須取得專門的輸電運(yùn)營(yíng)許可，這一規(guī)定并非僅限于海上風(fēng)電電源項(xiàng)目，對(duì)未來的潮汐、海浪發(fā)電涉及的輸電項(xiàng)目同樣適用。

　　二是招標(biāo)確定中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商(OFTO)。招標(biāo)公開進(jìn)行，由英國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過比較競(jìng)標(biāo)人線路具體設(shè)計(jì)方案的細(xì)節(jié)、20年固定收益報(bào)價(jià)以及承諾線損等關(guān)鍵性運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)確定中標(biāo)人。中標(biāo)人獲得海上輸電線路的運(yùn)營(yíng)許可，自建輸電線路運(yùn)營(yíng)。

　　由于在招標(biāo)制度實(shí)施前，已有不少海上風(fēng)電場(chǎng)開發(fā)商自行建成輸電線路投運(yùn)或即將投運(yùn)，招標(biāo)制度還規(guī)定了作為過渡性措施的臨時(shí)性程序，與正式程序并行。在臨時(shí)性招標(biāo)程序中，中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商通過與海上風(fēng)電開發(fā)商簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議(SPA)，接收已建成的輸電線路運(yùn)營(yíng)。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議由能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定示范文本。

　　如果按臨時(shí)程序組織的招標(biāo)中出現(xiàn)流標(biāo)，將重新招標(biāo)。重新招標(biāo)仍未能確定中標(biāo)人，由能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)按2004年《英國(guó)能源法》第90條的規(guī)定,在向現(xiàn)有全部輸電許可被許可人征求建議的基礎(chǔ)上指定運(yùn)營(yíng)商(OFTO of last resort)。該指定程序不能用于正式招標(biāo)程序，因?yàn)檎秸袠?biāo)一旦流標(biāo)，即表明該項(xiàng)目在市場(chǎng)價(jià)值上存在問題。而且不同于臨時(shí)性招標(biāo)程序涉及的項(xiàng)目，正式招標(biāo)程序中尚無已建成輸電項(xiàng)目，完全可以調(diào)整線路規(guī)劃重新招標(biāo)。

　　三是資產(chǎn)隔離的競(jìng)標(biāo)資格。2008年歐盟為促進(jìn)跨國(guó)海上電網(wǎng)組網(wǎng)和跨國(guó)電力交易，在有關(guān)電力市場(chǎng)的法令中，要求海上輸電線路運(yùn)營(yíng)商與任何發(fā)電業(yè)務(wù)、配售電業(yè)務(wù)以及陸上輸電業(yè)務(wù)完全不存在利益關(guān)系，即要求資產(chǎn)隔離。該項(xiàng)法令于2012年底在英國(guó)生效，屆時(shí)如果一個(gè)風(fēng)電開發(fā)商想?yún)⑴c海上輸電線路運(yùn)營(yíng)商許可競(jìng)標(biāo)，就必須剝離相關(guān)發(fā)電資產(chǎn)。但是，與該發(fā)電企業(yè)存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的子公司能否參與競(jìng)標(biāo)，還有待法規(guī)進(jìn)一步明確。一種可能的方案是根據(jù)子公司與母公司之間是否具有絕對(duì)控制關(guān)系來決定是否可以參與競(jìng)標(biāo)。

　　四是20年保障性固定收益。經(jīng)招標(biāo)程序，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)將通過許可證為中標(biāo)人設(shè)定20年且隨商品零售價(jià)格指數(shù)浮動(dòng)的保障性收入，該收益由英國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司輸電公司結(jié)算支付。保障性收益降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，是吸引非公用事業(yè)企業(yè)投資的核心制度。保障性收益的具體金額是通過競(jìng)標(biāo)產(chǎn)生的，需要競(jìng)標(biāo)人競(jìng)標(biāo)時(shí)精確計(jì)算建設(shè)和維護(hù)成本及合理利潤(rùn)。

　　五是以處罰約束建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。如果中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商不能按期完成線路建設(shè)或者在運(yùn)營(yíng)過程中沒有按有關(guān)規(guī)則、中標(biāo)承諾(如線損等)、許可條款達(dá)到預(yù)期運(yùn)營(yíng)效果，將被處以最高年收入10%的罰款。處罰的目的在于加快中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商海上輸電線路建設(shè)速度，促進(jìn)其與海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)更加協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)建成后積極、高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)，努力降低相關(guān)成本、切實(shí)履行自身義務(wù)。

　　六是強(qiáng)調(diào)陸上電網(wǎng)企業(yè)的協(xié)調(diào)功能。在該制度下，為使海上輸電線路與陸上電網(wǎng)發(fā)展更加協(xié)調(diào)、更經(jīng)濟(jì)、更高效，英國(guó)電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商國(guó)家電網(wǎng)公司(NG)的管理職能也相應(yīng)延伸(主要是規(guī)劃方面的職能)。主要通過現(xiàn)有的電網(wǎng)規(guī)則、輸電安全與電能質(zhì)量規(guī)則、調(diào)度機(jī)構(gòu)與輸電運(yùn)營(yíng)商規(guī)則等約束海上輸電線路中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商與國(guó)家電網(wǎng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　相關(guān)爭(zhēng)議

　　值得注意的是，英國(guó)海上輸電線路從規(guī)劃到許可，并非從單一或幾個(gè)風(fēng)場(chǎng)送電的角度考慮，而是從海上組網(wǎng)的高度實(shí)施的。從更大的范圍看，英國(guó)海上電網(wǎng)是歐洲北海地區(qū)海上電網(wǎng)宏偉藍(lán)圖的一部分。

　　根據(jù)北海地區(qū)國(guó)家海上電網(wǎng)行動(dòng)綱領(lǐng)(NSCOGI)，德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、丹麥、瑞典、荷蘭、比利時(shí)、愛爾蘭和盧森堡等歐盟國(guó)家和挪威之間通過合作，聯(lián)合實(shí)施歐洲北海地區(qū)海上風(fēng)電場(chǎng)和其他可再生能源的海上電網(wǎng)互聯(lián)，從而起到在更大范圍內(nèi)消納可再生能源、更大范圍優(yōu)化調(diào)度、更大范圍促進(jìn)電力交易的目的。

　　該計(jì)劃還是歐洲超級(jí)電網(wǎng)計(jì)劃的一部分。從歐洲北海地區(qū)海上電網(wǎng)組網(wǎng)規(guī)劃來看，英國(guó)海上輸電線路處于較核心的地位，同時(shí)由于英國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展迅速，在海上輸電實(shí)踐及相關(guān)制度成熟度上要大大領(lǐng)先其他歐洲國(guó)家。

　　但是這項(xiàng)創(chuàng)新制度必然存在發(fā)展中的問題，有待完善。近日，運(yùn)行已兩年的該制度受到英國(guó)議會(huì)下屬機(jī)構(gòu)公共賬目委員會(huì)(PAC)的批評(píng)。批評(píng)主要針對(duì)四方面：一是認(rèn)為海上輸電線路許可中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商20年固定收益保障期限過長(zhǎng);二是認(rèn)為在中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商不能按期建成投運(yùn)相關(guān)輸電設(shè)施或運(yùn)營(yíng)效果未能達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)時(shí)，處罰過輕，最高僅為固定年收入的10%，收益與懲罰失衡;三是已實(shí)施的六個(gè)海上輸電項(xiàng)目許可招標(biāo)中，中標(biāo)人過于集中;四是認(rèn)為現(xiàn)有制度框架抬高了海上風(fēng)電并網(wǎng)成本及電價(jià)，是在犧牲消費(fèi)者利益的前提下吸引投資。

　　上述批評(píng)帶來的爭(zhēng)議，會(huì)對(duì)英國(guó)海上輸電線路的具體制度細(xì)節(jié)及相關(guān)投資產(chǎn)生一定影響，但尚不足以動(dòng)搖海上輸電線路許可招標(biāo)的基本思路，當(dāng)前多數(shù)觀點(diǎn)仍認(rèn)可該制度的整體效果，肯定其制度創(chuàng)新的價(jià)值。例如，著名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)從利潤(rùn)與風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系角度，提醒如過度強(qiáng)調(diào)壓低運(yùn)營(yíng)商保障性利潤(rùn)的空間將增加線路運(yùn)行和投資的風(fēng)險(xiǎn)，降低對(duì)投資的吸引力。

　　他山之石

　　許可證制度建立的目標(biāo)和初衷是確保必要的投資，同時(shí)確保電力在合理的價(jià)格上得到輸送。同任何新興市場(chǎng)一樣，海上風(fēng)電并網(wǎng)建設(shè)也需要從早期的交易中積累經(jīng)驗(yàn)并不斷完善。英國(guó)海上輸電線路許可招標(biāo)制度的實(shí)踐，不僅關(guān)系著本國(guó)海上電網(wǎng)能否以更快速度、更低成本形成，也對(duì)整個(gè)北歐地區(qū)海上電網(wǎng)的發(fā)展有著重要的參照和啟示意義，可以說英國(guó)海上輸電線路許可招標(biāo)制度早已具有跨出本國(guó)的意義，以下幾點(diǎn)值得我們持續(xù)關(guān)注。

　　一是改變對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的思維。輸電線路運(yùn)營(yíng)是傳統(tǒng)的自然壟斷環(huán)節(jié)，該制度在建設(shè)前引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定投資和管理主體(OFTO)，雖然該主體在日后經(jīng)營(yíng)中仍是壟斷經(jīng)營(yíng)，但其固定性收益非政府定價(jià)確定，而是通過先期的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定，其經(jīng)營(yíng)行為(包括經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn))也是競(jìng)爭(zhēng)和比較的結(jié)果，體現(xiàn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于我國(guó)，在對(duì)存量電網(wǎng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方式取得改革共識(shí)之前，不妨效仿上述做法選擇增量的大型線路資產(chǎn)結(jié)合國(guó)情作試點(diǎn)嘗試和探索。

　　二是行政許可延伸至建設(shè)階段，真正發(fā)揮市場(chǎng)準(zhǔn)入的作用，形成監(jiān)管閉環(huán)。該制度針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施許可且一項(xiàng)目一許可，同時(shí)要求在建設(shè)前核發(fā)許可，將輸電許可延伸至建設(shè)階段，使建設(shè)成本控制和未來的成本監(jiān)管無縫對(duì)接，保證了監(jiān)管的連續(xù)性，避免了建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段監(jiān)管的脫節(jié)。對(duì)于政府行政體制改革而言，整合許可審批環(huán)節(jié)，也將在提高行政效率的同時(shí)，降低行政相對(duì)人成本。

　　三是就單一輸電項(xiàng)目歸集、核算輸電成本及收益。按單一項(xiàng)目歸集、核算較之按市場(chǎng)主體多項(xiàng)目歸集、核算，更能清楚展示真實(shí)輸電成本及相關(guān)盈虧。在該制度下，一方面按單一輸電線路為報(bào)價(jià)、競(jìng)標(biāo)、設(shè)置固定收益的范圍，另一方面要求競(jìng)標(biāo)人就該項(xiàng)目在資產(chǎn)上與其他涉電資產(chǎn)隔離，避免了因資產(chǎn)復(fù)雜、關(guān)聯(lián)交易造成的真實(shí)成本模糊問題，使項(xiàng)目真正獨(dú)立歸集、核算成為可能。

　　四是從海上組網(wǎng)的高度實(shí)施海上輸電建設(shè)。海上風(fēng)電場(chǎng)海上組網(wǎng)后再與陸上電網(wǎng)并網(wǎng)的集約模式，大大減少了線路和升壓站數(shù)量，降低了并網(wǎng)成本和上網(wǎng)電價(jià)。同時(shí)從我國(guó)的情況看，沿海部分海域也具備陸上電網(wǎng)經(jīng)海上聯(lián)網(wǎng)的條件，與歐洲北海地區(qū)相似，一旦實(shí)施將改善電力調(diào)度和交易，促進(jìn)可再生能源消納。因此，有必要從海上組網(wǎng)和國(guó)家能源總體規(guī)劃的高度實(shí)施規(guī)劃和建設(shè)，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。

　　五是以制度保障線路建設(shè)匹配電源建設(shè)周期、與電源建設(shè)同步。在我國(guó)，除電源開發(fā)單位墊資建設(shè)并網(wǎng)送出線路外，線路建設(shè)與電源建設(shè)施工不同步、周期不匹配的問題比較突出。不僅影響可再生能源及時(shí)并網(wǎng)，造成可再生能源資源浪費(fèi)，而且給電源投資人帶來巨大損失。雖然其中部分屬規(guī)劃審批方面的問題，但另一方面我國(guó)現(xiàn)有制度對(duì)建設(shè)速度(包括其中存在人為過失的行為)無約束措施，也是其重要原因。而英國(guó)海上輸電許可招標(biāo)制度下，強(qiáng)調(diào)建設(shè)速度和運(yùn)營(yíng)效果，以扣減一定比例的年收入的處罰作為措施，在一定程度上約束了人為因素導(dǎo)致的建設(shè)協(xié)調(diào)性的問題，可以作為借鑒。

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