2013年經(jīng)濟師考試《初級財政》專業(yè)講義:政府預(yù)算管理

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　第九章 政府預(yù)算管理

　　第一節(jié) 政府預(yù)算概述

　　一、政府預(yù)算的概念

　　作為政府公共財政收支計劃的政府預(yù)算有如下含義：

　　(1)政府預(yù)算以年度政府財政收支計劃的形式存在(形式)

　　(2)政府預(yù)算是具有法律效力的文件(性質(zhì))

　　(3)政府預(yù)算反映政府集中支配財力的分配過程(內(nèi)容)

　　(4)政府預(yù)算是政府調(diào)控經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要手段。

　　二、政府預(yù)算的基本特征

　　(一)法律性;(二)預(yù)測性　(三)集中性;(四)綜合性;(五)公開性。

　　三、政府預(yù)算的期限與組成

　　(一)政府預(yù)算的期限

　　(1)歷年制：即按自然年度計算，由1月1日至12月31日為一個預(yù)算年度，如法國、瑞典等國;

　　(2)跨年制：即一個預(yù)算年度跨越兩個自然年度，具體起訖時間又有若干不同的情況，如美國、英國、日本、印度(注意各自的起訖時間)

　　我國的預(yù)算年度采用歷年制，即每年的1月1日起至12月31日止。

　　(二)政府預(yù)算的組成

　　1.按政府預(yù)算的環(huán)節(jié)劃分，包括預(yù)算編制、預(yù)算審議批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和決算編制、審議批準(zhǔn)。

　　2.按政府預(yù)算的內(nèi)容劃分，包括公共預(yù)算和資本預(yù)算。

　　3.按政府預(yù)算的級次劃分，可以分為中央預(yù)算和地方預(yù)算。

　　第二節(jié)　政府預(yù)算收支分類

　　一、政府預(yù)算收支的分類的一般方法

　　(一)收入分類

　　1、按收入的形式分類：稅收收入(增值稅稅收收入、消費稅稅收收入、營業(yè)稅稅收收入等)和非稅收入(行政性收費收入、罰沒收入)

　　2、按收入的來源分類：如按照所有制結(jié)構(gòu)劃分，按照部門結(jié)構(gòu)劃分。

　　(二)支出功能分類

　　1、一般政府服務(wù)(公共管理、國防、公共秩序與安全)

　　2、社會服務(wù)(教育、衛(wèi)生、社會保障)

　　3、經(jīng)濟服務(wù)(交通、電力、農(nóng)業(yè)、工業(yè))

　　4、其他支出(利息、轉(zhuǎn)移支付)

　　(三)支出經(jīng)濟分類

　　即按支出的經(jīng)濟性質(zhì)和具體用途所作的一種分類，反映政府的錢究竟是怎么花出去的。新的支出經(jīng)濟分類設(shè)類、款兩

　　二、政府預(yù)算收支科目的主要內(nèi)容

　　(一)政府收入分類科目：分為類、款、項、目四級;類級科目設(shè)置有稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入。

　　(二)政府支出功能分類科目：分為類、款、項三級;

　　(三)政府支出經(jīng)濟分類科目：分為類、款兩級。

　　第三節(jié)　政府預(yù)算編制的管理

　　一、政府預(yù)算編制的原則與程序

　　(一)政府預(yù)算編制的原則

　　1、符合國家的法律法規(guī)和政策; 2、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的要求;

　　3、預(yù)算分配要統(tǒng)籌兼顧、確保重點;4、預(yù)算編制要求及時、完整和真實。

　　(二)政府預(yù)算編制的程序

　　政府預(yù)算編制的程序，是指預(yù)算編制的步驟。一般分為兩個階段，一是測算收支指標(biāo)，二是編制預(yù)算草案。

　　二、政府預(yù)算收支測算的基本方法

　　財政部門對各項預(yù)算收支進行的測算可分為兩個步驟，即匡算和具體測算。

　　1、 匡算是采用“算大帳”的辦法，確定下一年度的各項預(yù)算收支的數(shù)額。

　　具體測算則是在匡算的基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)的經(jīng)濟指標(biāo)和預(yù)算定額，分別各部門、各單位，對各項預(yù)算收支指標(biāo)分科目分項目逐項進行具體測算，以求得更為準(zhǔn)確的預(yù)算指標(biāo)數(shù)額。

　　我國預(yù)測政府預(yù)算收支指標(biāo)的基本方法主要有以下幾種：

　　(1)基數(shù)法：其計算公式為：

　　計劃年度某項預(yù)算收入或支出數(shù)額=某項預(yù)算收入或支出的上年基數(shù)+/―計劃年度各項增減因素對預(yù)算收支的影響

　　(2)系數(shù)法：絕對數(shù)系數(shù)和增長速度系數(shù)。

　　(3)比例法：(4)定額法：　　(5)綜合法：

　　(6)零基預(yù)算法：基本做法：核實基本數(shù)據(jù)，提供編制預(yù)算的可靠依據(jù);確定單位的預(yù)算定額，依據(jù)定額計算出正常經(jīng)費;根據(jù)需要和可能確定專項經(jīng)費。

　　(7)標(biāo)準(zhǔn)收支法。

　　三、部門預(yù)算的編制

　　(一)部門預(yù)算的含義

　　其基本含義有三點：

　　一是以部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，財政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起;

　　二是財政預(yù)算要落實到每一個具體部門，預(yù)算管理以部門為依托;

　　三是部門本身要有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，限定那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領(lǐng)撥關(guān)系的一級預(yù)算會計單位為預(yù)算部門。

　　(二)部門預(yù)算的原則

　　1、合法性原則2、真實性原則3、完整性原則　4、科學(xué)性原則5、穩(wěn)妥性原則

　　6、重點性原則　7、透明性原則8、績效性原則

　　(三)部門預(yù)算的基本內(nèi)容

　　1、部門收入預(yù)算的內(nèi)容

　　具體包括：

　　(1)財政撥款收入：(2)事業(yè)收入;(3)上級補助收入;(4)事業(yè)單位經(jīng)營收入;

　　(5)附屬單位上交收入。(6)用事業(yè)基金彌補收支差額(7)其他收入。

　　2、部門支出預(yù)算的內(nèi)容

　　按支出的管理要求劃分，可分為基本支出和項目支出。

　　(1)基本支出預(yù)算

　　基本支出預(yù)算是為保障行政事業(yè)單位機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所必需的開支而編制的預(yù)算，其內(nèi)容包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費，是部門支出預(yù)算的主要組成部分。

　　編制基本支出預(yù)算的總體目標(biāo)：合理界定需要政府提供財力保障的預(yù)算單位范圍，以及各部門或單位完成日常工作任務(wù)所需基本支出范圍;逐步建立和完善定員定額與實物費用定額相結(jié)合的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　基本支出預(yù)算的編制原則是：

　　①、綜合預(yù)算的原則。②、優(yōu)先保障的原則?！　、?、定員定額管理的原則。

　　2、項目支出預(yù)算

　　(1)、按項目類別劃分：國務(wù)院已研究確定項目、經(jīng)常性專項業(yè)務(wù)費項目、跨年度支出項目、其他項目(2)、按項目屬性劃分：新增項目、延續(xù)項目

　　項目支出預(yù)算的編制原則是：

　　(1)、綜合預(yù)算的原則?！?2)、科學(xué)論證、合理排序的原則。　(3)、追蹤問效的原則。

　　四、總預(yù)算的編制

　　我國政府預(yù)算包括中央總預(yù)算和地方總預(yù)算。

　　(一)中央總預(yù)算的編制

　　中央總預(yù)算的編制內(nèi)容包括：中央各部門的預(yù)算組成、地方向中央上繳的收入數(shù)額和中央對地方返還或給予補助的數(shù)額、國內(nèi)外債務(wù)收入及還本支出。中央預(yù)算草案由財政部匯總編制，報國務(wù)院審核，提交全國人大審查和批準(zhǔn)。

　　(二)地方總預(yù)算的編制

　　地方預(yù)算草案由地方各級政府財政部具體編制，經(jīng)過本級政府審定后，提請本級人民代表大會審查批準(zhǔn)。同時，財政部匯總地方預(yù)算草案，提請全國人民代表大會審查。

　　五、政府預(yù)算的審查批準(zhǔn)經(jīng)濟師

　　中央政府預(yù)算草案由財政部負責(zé)編制，全國預(yù)算草案需由財政部匯編。

　　財政部在編制中央預(yù)算草案和匯總地方總預(yù)算草案之前，必須對中央各主管部門上報的部門預(yù)算以及省、自治區(qū)、直轄市上報的地方總預(yù)算進行審查。

　　各級人民代表大會審查批準(zhǔn)預(yù)算的過程分為兩個階段：

　　1、初審階段：　2、審查和批準(zhǔn)階段

　　各級預(yù)算經(jīng)各級人代會批準(zhǔn)后，財政部門應(yīng)及時辦理批復(fù)預(yù)算手續(xù)，以保證各級預(yù)算的執(zhí)行。財政部門應(yīng)自各級人民代表大會批準(zhǔn)本級預(yù)算之日起30日內(nèi)向所屬各部門批復(fù)預(yù)算，各部門應(yīng)在財政部門批復(fù)本部門預(yù)算之日起15日內(nèi)，向所屬單位批復(fù)預(yù)算。

　　第四節(jié) 政府預(yù)算執(zhí)行的管理

　　一、政府預(yù)算執(zhí)行的組織體系及職責(zé)

　　(一)組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu) 國務(wù)院及地方各級人民政府

　　1、國務(wù)院組織中央預(yù)算和地方預(yù)算的執(zhí)行，職責(zé)。

　　2、各級地方政府組織地方預(yù)算的執(zhí)行，職責(zé)。

　　(二)管理機構(gòu)

　　1、財政部門在預(yù)算支出執(zhí)行中的任務(wù)

　　第一，制度各項預(yù)算支出管理的規(guī)章制度，并監(jiān)督執(zhí)行;

　　第二，根據(jù)年度預(yù)算和季度計劃，適時把預(yù)算資金撥給用款單位;

　　第三，監(jiān)督用款單位講求資金使用效果;

　　第四，要經(jīng)常對預(yù)算支出的執(zhí)行情況進行調(diào)查研究、分析總結(jié)，提出改進的措施。

　　(三)執(zhí)行機構(gòu)

　　1、收入征收機構(gòu)。主要包括稅務(wù)部門和海關(guān)。

　　稅務(wù)部門主要負責(zé)征收并管理各項工商稅收、企業(yè)所得稅和國家交辦的其他收入任務(wù)的執(zhí)行。

　　海關(guān)主要負責(zé)關(guān)稅的征收管理，并代理稅務(wù)機關(guān)征收進出口貨物的增值稅、消費稅和其他有關(guān)稅收，以及海關(guān)罰沒收入。

　　2、預(yù)算支出的執(zhí)行機構(gòu)。主要包括國家政策性銀行和有關(guān)商業(yè)銀行。

　　3、政府預(yù)算資金的出納機構(gòu)。預(yù)算資金的收納、保管和撥付，即出納業(yè)務(wù)，由國家金庫(簡稱國庫)負責(zé)辦理。

　　(1) 國家金庫的設(shè)置

　　國家金庫是政府預(yù)算收支的保管出納機關(guān)，負責(zé)辦理預(yù)算資金的收納、保管和撥付業(yè)務(wù)。

　　從世界范圍看，國庫體制的類型一般有三種：

　?、侏毩鴰熘?(芬蘭)

　?、谖袊鴰熘?(美、英、法、德、日等)

　?、坫y行制。(如美國的州和地方財政及蒙古國)

　　我國采用委托國庫制，由中央銀行即中國人民銀行經(jīng)理國家金庫，執(zhí)行政府預(yù)算出納業(yè)務(wù)。不設(shè)中央銀行的地方，國庫業(yè)務(wù)委托當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行辦理。

　　二、政府預(yù)算收支的執(zhí)行

　　1、國庫集中收付制度的含義

　　國庫集中收付制度有以下三個特征：

　　一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶，各單位不再設(shè)有銀行賬戶;

　　二是所有財政收入直接繳入國庫，所有財政支出根據(jù)部門預(yù)算均由財政集中支付到商品和勞務(wù)的提供者;

　　三是財政設(shè)立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構(gòu)。

　　2、設(shè)置國庫單一賬戶體系

　　國庫單一賬戶體系的構(gòu)成及功能是：

　　(1)、財政部門在中國人民銀行開設(shè)國庫單一賬戶，按收入和支出設(shè)置分類賬，收入賬按預(yù)算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊。

　　(2)、財政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，用于財政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算。

　　(3)、財政部門在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶，用于財政授權(quán)支付和清算。

　　(4)、財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶，按收入和支出設(shè)置分類賬。用于記錄、核算和反映預(yù)算外資金的收入和支出活動，并用于預(yù)算外資金日常收支清算。

　　(5)、經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)，財政部門開設(shè)特殊過渡性專戶(特設(shè)專戶)，用于記錄、核算和反映預(yù)算單位的特殊專項支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。

　　(二)組織預(yù)算收入執(zhí)行

　　1、預(yù)算收入的繳庫方式

　　實行國庫集中收付制度后，財政收入的繳庫方式包括直接繳庫和集中匯繳兩種。

　　2、預(yù)算收入的退庫管理

　　退庫的具體范圍如下：技術(shù)性差錯退庫、結(jié)算性退庫、政策性退庫、提留性退庫。

　　(三)組織預(yù)算支出執(zhí)行

　　1、預(yù)算撥款原則

　　(1)、按預(yù)算計劃撥款。 (2)、按事業(yè)進度撥款。

　　(3)、按核定的支出用途撥款。(4)、按預(yù)算級次撥款。

　　2、預(yù)算支出的撥款方式

　　(1)、劃分支出類型

　　財政支出總體上分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。

　　(2)、支付方式類型

　?、?、財政直接支付。②、財政授權(quán)支付。

　　3、預(yù)算支出實現(xiàn)方式的改革

　　(1)政府采購制度的含義

　　政府采購是以政府為主體的，為滿足社會公共需要而進行的采購行為和活動。

　　政府采購制度則是對政府采購行為的制度化和規(guī)范化，是指國家立法機構(gòu)與相關(guān)管理部門，為規(guī)范政府采購行為而制定的一系列法律制度。

　　(2)政府采購制度的內(nèi)容

　　我國的政府采購是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

　?、傥覈少彽脑瓌t：

　　一是公開透明原則;二是公平競爭原則;三是公正原則;　四是誠實信用原則

　　②、我國政府采購制度的規(guī)范范圍

　　一是規(guī)范的空間范圍，僅限于在中華人民共和國境內(nèi)進行政府采購的行為和供應(yīng)商。這里需要注意的是：

　　(1)、我國政府采購機構(gòu)或其他政府采購人在境外進行的政府采購活動，不在我國政府采購法律制度的約束范圍之內(nèi);

　　(2)、采購資金來源于國際組織的采購機構(gòu)行為，即使發(fā)生在我國境內(nèi)，也必須優(yōu)先遵從這些國際組織的相關(guān)規(guī)定。

　　二是規(guī)范的主體范圍，是指政府采購法律主要規(guī)范哪些社會主體的采購活動。我國的《政府采購法》規(guī)定，政府采購的主體分別是國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體。

　　三是規(guī)范的對象范圍，包括三大類：貨物、工程和服務(wù)。

　　四是規(guī)范的資金范圍，主要包括財政性資金(預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金)。

　　五是規(guī)范的采購形式，我國《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購實行集中采購與分散采購相結(jié)合的原則，即對在采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，列入集中采購目錄的采購，實行集中采購，其他則采取分散采購的方式。

　?、?、政府采購的基本方式

　　1.招標(biāo)采購

　　(1)、按照招標(biāo)公開的程度可分為：公開招標(biāo)采購、選擇性招標(biāo)采購和限制性招標(biāo)采購。

　　(2)、按投標(biāo)人的范圍分為國際競爭性招標(biāo)采購、國內(nèi)競爭性招標(biāo)采購、國際限制性招標(biāo)采購和國內(nèi)限制性招標(biāo)采購。

　　2.非招標(biāo)采購

　　非招標(biāo)性采購主要有單一來源采購、競爭性談判采購、國內(nèi)或國外詢價采購等。

　　④、政府采購的程序

　　三、預(yù)算調(diào)整

　　局部調(diào)整的主要內(nèi)容：

　　1、動用預(yù)備費　2、預(yù)算的追加追3、經(jīng)費流用　4、預(yù)算劃轉(zhuǎn)

　　第五節(jié) 政府決算的管理

　　一、編制政府決算的準(zhǔn)備工作

　　(一)、財政部擬定和下發(fā)決算編制說明。(二)、進行年終清理

　　(三)、年終結(jié)算 (四)、制定和頒發(fā)決算表格

　　二、政府決算的編制方法

　　(一)單位決算的編制方法

　　單位決算是構(gòu)成各級總決算的基礎(chǔ)。

　　單位決算報表按數(shù)字內(nèi)容，可分為三類：預(yù)算數(shù)字、決算數(shù)字和基本數(shù)字。

　　基層單位決算編成后，連同單位決算說明書，報送上級單位。上級單位連同本單位決算匯總報送主管部門，匯編成部門的匯總決算。然后由主管部門報送同級財政部門，作為財政部門匯編財政總決算的依據(jù)。

　　(二)總決算的編制方法

　　總決算是各級總預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果。

　　總決算分為中央總決算和地方總決算。

　　三、政府決算的審查批準(zhǔn)

　　(一)決算審查的內(nèi)容

　　對決算的審查主要從以下三個方面進行：

　　1、政策性審查2、技術(shù)性審查3、預(yù)算管理審查

　　四、政府預(yù)算的績效評價

　　我國政府預(yù)算績效評價的主要內(nèi)容：

　　1.預(yù)算績效評價的職責(zé)分工

　　《辦法》規(guī)定：績效考評工作由財政部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央各部門具體組織實施。即：財政部負責(zé)統(tǒng)一制定績效考評的規(guī)章制度，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查中央部門的績效考評工作;中央部門負責(zé)組織實施本部門的績效考評工作。

　　2.績效評價的工作程序

　　(1)績效考評的準(zhǔn)備階段：確定考評對象和下達考評通知。

　　(2)績效考評的實施階段：(3)撰寫和提交績效考評報告階段

　　3.績效評價的范圍和對象

　　(1)績效評價的內(nèi)容

　　績效考評的主要內(nèi)容包括：

　?、?績效目標(biāo)的完成情況;

　　② 為完成績效目標(biāo)安排的預(yù)算資金的使用情況和財務(wù)管理狀況;

　?、?部門為完成績效目標(biāo)采取的加強管理的制度、措施等;

　?、?部門根據(jù)實際情況確定的其他考核內(nèi)容。

　　4.績效評價的指標(biāo)體系和方法

　　(1)績效評價指標(biāo)

　　績效評價指標(biāo)體系確立的四條原則：

　　一是相關(guān)性原則;二是可比性原則;三是重要性原則;四是經(jīng)濟性原則;

　　績效評價指標(biāo)包括共性考評指標(biāo)和個性考評指標(biāo)。

　　(2)績效評價的方法：采取定性和定量相結(jié)合的方式，主要包括

　?、俦容^法;②因素分析法　　 ③公眾評價法　　 ④成本效益分析法