政府采購法施行近八年亟待實施條例出臺

　　在采購過程中，有作為采購人的政府部門、事業(yè)單位;有作為供貨人的企業(yè)組織;有作為政府采購主管機構的政府采購辦;有作為社會中介的采購代理機構;有作為老師參與的評標委員會;還有公證等監(jiān)管主體等等。我認為，在政府采購的整個運作過程中，參與主體均有可能出于謀私，利用信息不對稱和契約不完備性，單獨或聯(lián)合違規(guī)操作，從政府采購“天鵝肉”中切一塊

　　【對話人】

　　中國社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員、中國發(fā)展戰(zhàn)略學研究會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略專業(yè)委員會秘書長 林躍勤

　　法制日報記者 杜萌

　　【對話動機】

　　一段時間，網(wǎng)友頻頻“曬出”政府機關豪華公用車照片，而政府采購腐敗案也不時被媒體披露，政府采購幾度成為社會關注的焦點。

　　今年1月11日，國務院法制辦公布《中華人民共和國政府采購法實施條例(征求意見稿)》，至今已向社會征求意見近8個月。

　　此前，中國社會科學院經(jīng)濟研究所副研究員林躍勤參與國家社科基金項目“腐敗治理與中介組織規(guī)范研究”課題，一直關注著政府采購領域里的各種問題，并提交了論文《代理中介與政府采購腐敗防治》。

　　近日，《法制日報》記者就政府采購領域中腐敗現(xiàn)象的成因及如何預防等問題與林躍勤展開了對話。

　　對話

　　政府采購十年增長五十多倍

　　記者：今年5月，財政部副部長丁學東透露，2009年我國政府采購規(guī)模突破7000億元大關，累計節(jié)約財政資金3000多億元。對一般民眾而言，7000億元應該是一個巨大的數(shù)字。但是，人們并不了解在這一數(shù)字下政府采購有著怎樣的發(fā)展狀況。

　　林躍勤：1995年，我國開始政府采購試點工作，到2001年進入全面推廣階段。從最初對幾件辦公設備的購買，到如今擴展為貨物、工程、服務等100多個項目。全國政府采購支出金額從1999年的130億元，增加到2009年的7000多億元，政府采購在10年里增長了50多倍。7000億元這一統(tǒng)計數(shù)字從一個側面反映出政府采購范圍規(guī)模急劇擴張的最新狀況。

　　記者：公眾在關注政府采購去年突破7000億元的同時，也注意到“累計節(jié)約財政資金3000多億元”這個數(shù)字。如果從全面啟動政府采購那年開始計算，9年來累計節(jié)約財政資金3000多億元，應該是個不小成就吧?

　　林躍勤：我個人認為，按照政府公開的數(shù)字，財政資金節(jié)約逾3000億元，可視為政府通過政府采購逐步規(guī)范政府公共支出取得的節(jié)約資金的階段性積極成果，其中，自然也包含著部分借助逐步規(guī)范的政府采購方式達到的遏制暗箱操作和尋租腐敗的部分成果。實際上，7000億元的采購金只占整個政府全部公共支出的十分之一左右，因為政府支出的所有資金并不是全都通過政府采購這一途徑，有關政府采購覆蓋率還相當?shù)?。假定政府采購覆蓋率提高到50%，政府采購規(guī)模還可以翻幾番，能夠節(jié)約的資金也更難以計數(shù)。

　　腐敗案多與違法采購相關聯(lián)

　　記者：上網(wǎng)敲入“政府采購案”5個字進行搜索，看到有這樣的消息：2006年9月，國家審計署公布的審計結果顯示，教育部、國家自然科學基金委員會、文化部、國家民族事務委員會4個部委進行的政府采購活動違規(guī)金額高達3.8億元。僅教育部違規(guī)采購金額就達1.45億元。而在近期相關案件報道中，則有“財政部因政府采購案敗訴后上訴北京高法案”和“廣州格力公司狀告廣州番禺區(qū)財政局和廣州市財政局的政府采購案”……

　　林躍勤：有權威統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上世紀90年代后半期，政府采購合同中的腐敗損失平均每年在9875億元至13570億元之間，占全國GDP總量的13.2%至16.8%，政府采購成為腐敗多發(fā)、高發(fā)領域。時至今日，一些重大工程事故、重大腐敗案件的發(fā)生，背后都與政府采購中的嚴重違法行為相關聯(lián)。

　　記者：廣東曾有兩則報道，一是廣州人大代表2005年曾質疑政府采購，他們列舉部門預算一臺辦公電腦居然要價2.5萬元，再列舉某區(qū)通過政府采購買下的3500臺電腦中有大部分是假冒的，人大代表強烈要求政府加強監(jiān)管;二是廣州市政府采購中心原主任張以權被控濫用職權、受賄罪案受審。張以權因擅自將總計約1.6億元的74個投標項目委托給一家民營企業(yè)代理，受賄十幾萬元，還引出廣州市財政局數(shù)名官員涉罪案。

　　林躍勤：地方政府花錢，花誰的錢?說到底全是老百姓的，花老百姓的錢就應精打細算。政府采購的本意，即通過公開公平競爭，能夠用更節(jié)省的資金，采購到性價比更好的東西，但從媒體曝光案件看，越是政府采購來的東西越是質次價高?？梢哉f，這與暗箱操作、違規(guī)腐敗密切相關，嚴重違背了我們政府采購的初衷。腐敗對合理有效配置公共資源、市場公平競爭、經(jīng)濟健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定以及政府公信力等均產(chǎn)生了巨大打擊，必須給予有效遏制。

　　記者：對公眾來說，大家也許更想知道，具體在政府采購過程中，哪些人會成為腐敗行為的實際受益者?

　　林躍勤：政府采購過程實際上是一個存在多種主體的多重委托———代理過程。在這個過程中，有作為采購人的政府部門、事業(yè)單位;有作為供貨人的企業(yè)組織;有作為政府采購主管機構的政府采購辦;有作為社會中介的采購代理機構;有作為老師參與的評標委員會;還有公證等監(jiān)管主體等等。我認為，在政府采購的整個運作過程中，參與主體均有可能出于謀私，利用信息不對稱和契約不完備性，單獨或聯(lián)合違規(guī)操作，從政府采購“天鵝肉”中切一塊。同時，政府采購還涉及采購預算制訂、信息發(fā)布、委托代理確定、招投標及評標定標、采購方式、履約驗收等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)如果缺乏嚴格的執(zhí)法和有效的監(jiān)督，則均可能出現(xiàn)鉆空子、違法違規(guī)、尋租腐敗活動。

　　記者：您在論文里提出過這樣的觀點，腐敗行為之所以在政府采購權力運行中頻頻滋生，與代理中介的“特殊貢獻”直接關聯(lián)。所謂“特殊貢獻”是指什么?

　　林躍勤：代理中介機構具有成為供應商和采購方爭奪重點的便利條件，通過其在政府采購中的特殊身份，與委托人、投標人、評標人、監(jiān)管人里應外合，把本應客觀公正的招投標程序變成過場把戲，如通過抬高采購預算標準、給予評標老師額外“辛苦費”、幫助政府官員收取賄賂，以便為投標企業(yè)低價競標提供便利，同時使自己的代理費或稱為回扣成倍提升，其腐敗的手段和方式有多種類型，如實物交換、違標、串標、輪流坐莊，間接的有國內外旅游、高級娛樂、甚至給購物卡等多種形式。這種損公肥私的“特殊貢獻”一方面造成政府采購資金的流失，一方面使個人腰包“合法化”地鼓起來，由于其非官方身份和機構身份而更具有隱蔽性、欺騙性，難以發(fā)現(xiàn)和查處。

　　記者：經(jīng)過這些年對政府采購領域相關問題的研究，您認為腐敗出現(xiàn)的要害在哪里?

　　林躍勤：來自政府采購領域中的經(jīng)驗教訓是，腐敗現(xiàn)象之所以嚴重滋生，首先與行政權力過大、過濫、缺乏有效約束有關，如領導指定誰為采購人、指定采購規(guī)模、指定代理機構、供貨人等，法規(guī)在權力面前軟弱無力;其次，與監(jiān)督力度軟弱，監(jiān)督圈子過窄、公開性不足有關，采購運行流程、監(jiān)督往往形同虛設;第三，與考核、問責不到位存在很大關系。還有一個關鍵就是如何消除部門利益，如何解決治理中“九龍治水”的狀況。

　　遏制采購腐敗應杜絕“下有對策”

　　記者：《中華人民共和國政府采購法》至今已實施了7年零8個月，政府采購法實施條例也在征求意見中，對此您有何看法?

　　林躍勤：這部法律出臺時過于倉促，內容上存在著不少有待完善的地方，特別是對社會代理中介的地位、作用、規(guī)范、要求以及法律責任等方面缺乏明確規(guī)定，代理機構內部監(jiān)督和定期輪崗制度甚至存在相互矛盾的情形，而實施條例遲遲未能出臺，致使實際工作中缺失清晰的法律依據(jù)和嚴格的可操作規(guī)范準則。而政府采購法與招投標法之間也存在一些交錯和不夠明晰的地方。由于政府采購領域出現(xiàn)“九龍治水”的情況，采管分離原也無法落實，多部門自行負責采購、自定標準、自行操作，更由于采購隨意性大、采購行為透明度低、監(jiān)督缺位，這就給灰色交易暢通無阻提供了可乘之機。

　　政府采購領域問題很多，解決問題的當務之急就是盡快頒布實施條例，這是彌補法律空缺的一個根本舉措?？梢韵胍?，實施條例的頒布和實施會遇到非常強大的阻力，今年年底或明年年初能否出臺，是很大的一個問號。

　　記者：在您看來，實施條例在采購法實施后多久就應該頒布呢?

　　林躍勤：我覺得應該說立法技術難度沒有多大，盡管不排除采購法出來后需要從一定的時間運行中做一些觀察、總結和調研，但是更主要的問題在于我們的主觀意識跟不上，我們的立法工作跟不上，這中間表現(xiàn)出我們的決心不夠、毅力不夠、定奪不夠。如果說采購法出來后有一兩年實踐，能夠及時進行總結，根據(jù)出現(xiàn)的問題及時制定實施細則草案，再對草案進行公開討論，3年左右出臺實施條例應該說不算早?，F(xiàn)在，很大的問題是我們的立法部門與政府實際操作部門脫節(jié)較大，最大的問題可能在于，相關政府部門在這樣一個缺乏具體操作規(guī)范的條例下，為符合自己部門利益的操作空間更大、自由裁量權更大而難以“意見一致”，拖延時間。

　　記者：您對實施條例的出臺有哪些希冀?

　　林躍勤：首先，實施條例確實能涵蓋政府采購所有主體及運作過程的全部標準要求，圍繞政府采購進程中的前、中、后三個環(huán)節(jié)，均能在規(guī)范標準的調控之內，不能有任何漏洞，必須體現(xiàn)出對政府采購人的嚴格約束性，最大限度地將采購人、中介機構、監(jiān)管人、供貨人等可能存在腐敗的空間擠掉;其次，明確各個環(huán)節(jié)的詳細規(guī)范和實施準則;接著，制定切實可行的有效監(jiān)督機制;再次，詳細的績效評估和問責機制，對于違法違規(guī)造成損失的追究到底;最后，應考慮到招投標法與政府采購法及其他法律之間出現(xiàn)的匹配問題，使我們的政府采購法能夠真正在比較完整統(tǒng)一的法律框架內正常執(zhí)行，避免相互矛盾和掣肘的情況。

　　記者：在結束我們這番對話之際，您最后想強調的觀點是什么?

　　林躍勤：我們關心遏制政府采購領域里的腐敗問題，因為這不僅關系到公共資源合理高效的配置，更是國家反腐倡廉建設的重要內容，切斷腐敗分子與社會中介合謀侵吞政府采購資金的犯罪利益鏈，將大大提升人民群眾對政府的信任感和尊敬之心，有利于縮小貧富差距、增加全民福利，鞏固政府與人民群眾共同建設美好未來的密切聯(lián)系。因此，加快健全政府采購體制、完善政府采購，不僅是構建公共財政的當務之急，也是落實科學發(fā)展觀的基本保證。相關政府部門要出于對民族國家長遠利益負責的態(tài)度，推進政府采購的改革和完善，提高公共支出效率，加速增長方式轉型和促進社會和諧發(fā)展。