《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》解讀

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　　國家環(huán)?？偩?月25日頒布了《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(總局令第39號)，將于9月1日實施。《辦法》的出臺將進一步明確環(huán)境監(jiān)測定位、理順環(huán)境監(jiān)測管理體制、厘清環(huán)境監(jiān)測責任，有利于更好地了解生態(tài)環(huán)境變化情況，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測在節(jié)能減排中的重要作用。

　　本報特約請國家環(huán)?？偩挚萍紭藴仕舅鹃L趙英民對《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》進行全面解讀，以饗讀者。

　　2007年7月25日，國家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(總局令第39號，以下簡稱《辦法》)，并將于9月1日實施。

　　一、深刻認識《辦法》的重要意義

　　《辦法》的發(fā)布，進一步完善了環(huán)境保護法規(guī)體系，填補了環(huán)境監(jiān)測立法空白，為環(huán)境監(jiān)測基礎工作的推進和各項創(chuàng)新工作的開展提供了更為明確的法規(guī)依據(jù)。

　　1.《辦法》的發(fā)布是推進歷史性轉(zhuǎn)變的重要舉措。

　　要實現(xiàn)三個歷史性轉(zhuǎn)變，環(huán)境監(jiān)測必須審時度勢，主動變革。要實現(xiàn)“并重”，就必須從社會經(jīng)濟發(fā)展的全局認識環(huán)境監(jiān)測工作，環(huán)境監(jiān)測工作必須跳出環(huán)保系統(tǒng)融入整個經(jīng)濟社會發(fā)展中去。要實現(xiàn)“同步”，就必須突出主動、事前、預防的特點。要實現(xiàn)“綜合”，就必須突出環(huán)境保護過程中技術(shù)因素的作用。

　　2.《辦法》的發(fā)布是推進節(jié)能減排工作的重要支撐條件。

　　環(huán)境監(jiān)測體系是污染物總量減排的三大支撐體系之一?？茖W的減排指標體系必須依靠監(jiān)測手段來度量，科學的減排考核體系必須依靠監(jiān)測數(shù)據(jù)來支撐。國家環(huán)保總局局長周生賢指出，建立先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系要做到數(shù)據(jù)準確、代表性強，方法科學、傳輸及時;做到全面反映環(huán)境質(zhì)量狀況和變化趨勢，及時跟蹤污染源污染物排放的變化情況，準確預警和及時響應各類環(huán)境突發(fā)事件，滿足環(huán)境管理需要。

　　環(huán)境監(jiān)測體系建設的核心任務是解決長期困擾和掣肘環(huán)境監(jiān)測工作的體制、機制問題?！掇k法》的出臺，對環(huán)境監(jiān)測屬性、定位、管理、規(guī)范、處罰等長期依靠行政指令規(guī)范的方面進行全面梳理，為先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系建設提供了全方位的制度框架。

　　3.《辦法》的發(fā)布是完善環(huán)境法律體系的重要步驟。

　　環(huán)境監(jiān)測在法制化建設進程中明顯滯后，目前尚未出臺統(tǒng)一的、專門的環(huán)境監(jiān)測法律、法規(guī)?，F(xiàn)行法律對環(huán)境監(jiān)測的規(guī)定比較分散，一些法律法規(guī)中環(huán)境監(jiān)測工作界定出現(xiàn)交叉，法律、法規(guī)的缺失嚴重影響了環(huán)境監(jiān)測管理的權(quán)威性和規(guī)范性，成為環(huán)境監(jiān)測工作發(fā)展的主要障礙之一。

　　4.《辦法》的發(fā)布是革新管理體制、創(chuàng)新運行機制的現(xiàn)實需要。

　　目前，盡管法律法規(guī)明確了環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責及各部門相關(guān)監(jiān)測工作的職責和分工，但從總體上看，尚未統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測管理?！掇k法》中對環(huán)保系統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測工作的準確定位，對環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布的具體規(guī)定，有助于下一步理順各方面關(guān)系，深入解決環(huán)境監(jiān)測管理體制、機制問題。

　　5.《辦法》的發(fā)布是制定《環(huán)境監(jiān)測管理條例》的重要基礎。

　　從2002年起，國家環(huán)保總局就著手研究環(huán)境監(jiān)測立法工作，考慮到立法程序和周期，本著務實的原則，先行對環(huán)保系統(tǒng)所涉及的環(huán)境監(jiān)測工作做出規(guī)定，發(fā)布部門規(guī)章?！掇k法》的出臺，一方面解決了目前環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域法律缺位問題，同時為制定《環(huán)境監(jiān)測管理條例》打下較為堅實的基礎。

　　二、認真領(lǐng)會《辦法》的內(nèi)涵

　　學習領(lǐng)會《辦法》，要抓住6個要點:

　　1.正確理解環(huán)境監(jiān)測的法律地位。

　　《辦法》從3個方面強調(diào)了環(huán)境監(jiān)測的法律屬性。

　　一是重申并拓展了環(huán)境監(jiān)測的內(nèi)涵。即環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境污染事件應急監(jiān)測、為環(huán)境狀況調(diào)查和評價等環(huán)境管理活動提供監(jiān)測數(shù)據(jù)的其他環(huán)境監(jiān)測活動。這幾類環(huán)境監(jiān)測活動都是政府行為，是代表公眾利益，為更好地行使公權(quán)力開展的公共事務。

　　二是規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測成果的法律效力。依法取得的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，是環(huán)境統(tǒng)計、排污申報核定、排污費征收、環(huán)境執(zhí)法、目標責任考核的依據(jù)。多年來，在環(huán)境管理工作中還存在“兩層皮”、“多層皮”的現(xiàn)象，環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、排污申報數(shù)據(jù)相互矛盾，導致大量監(jiān)測資源浪費，影響了環(huán)境管理的規(guī)范和統(tǒng)一?！掇k法》明確規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的使用效力，就是要改變這種數(shù)出多門的現(xiàn)象。

　　三是強調(diào)了環(huán)境監(jiān)測活動及環(huán)境監(jiān)測設施受法律保護?！掇k法》以專門條款對企業(yè)的違法行為進行了規(guī)定，并明確了針對不同程度違法行為的處罰方式。對于環(huán)境監(jiān)測設施破壞，《辦法》也明確了罰責。

　　2.構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)督管理的基本格局。

　　由于部門職責劃分不明及環(huán)境監(jiān)測事業(yè)本身的發(fā)展等諸多原因，環(huán)境監(jiān)測的統(tǒng)一監(jiān)督管理一直是整個環(huán)保工作的短板。《辦法》從3個方面進行了規(guī)定:

　　一是統(tǒng)一標準。《辦法》規(guī)定:國家環(huán)?？偩重撠熞婪ㄖ贫ńy(tǒng)一的國家環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標準和規(guī)范。省級環(huán)保部門對國家環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標準和規(guī)范未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范。目前，由于開展監(jiān)測的相關(guān)部門制定的行業(yè)規(guī)范不統(tǒng)一，導致監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏可比性。統(tǒng)一技術(shù)標準和規(guī)范，有利于提高各類機構(gòu)監(jiān)測數(shù)據(jù)的可比性。下一步，有必要對現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測技術(shù)標準和規(guī)范進行清理。一是及時廢止、修訂涉及環(huán)境監(jiān)測的不適用規(guī)范，整合不統(tǒng)一的規(guī)范;二是重點圍繞污染減排目標，制定污染源自動監(jiān)控、環(huán)境信息傳輸?shù)认嚓P(guān)標準和技術(shù)規(guī)范;三是做好不同部門、不同行業(yè)相關(guān)技術(shù)標準、規(guī)范的銜接工作。

　　二是統(tǒng)一信息發(fā)布。《辦法》明確了由縣級以上環(huán)境保護部門負責統(tǒng)一發(fā)布本行政區(qū)域的環(huán)境污染事故、環(huán)境質(zhì)量狀況等環(huán)境監(jiān)測信息。原有的環(huán)境法律法規(guī)中關(guān)于環(huán)境信息發(fā)布的規(guī)定過于籠統(tǒng)，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息的多頭發(fā)布，損害了政府環(huán)境信息的權(quán)威性、嚴肅性和公信力。統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布，必須建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，并逐步形成各級政府、各部門環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享機制。

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　　三是統(tǒng)一標志。統(tǒng)一標志，就是建立一整套色彩鮮明、含義準確、便于認知的識別系統(tǒng)。

　　3.實施環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)分離。

　　長期以來，環(huán)境監(jiān)測管理與技術(shù)的關(guān)系始終未能科學界定，一是重管理、輕技術(shù)。環(huán)境監(jiān)測站同時承擔環(huán)境監(jiān)測管理和技術(shù)工作，導致了政事不分，影響了整體工作效能。而且，由于環(huán)境監(jiān)測技術(shù)積累時間短，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)相對滯后，一些環(huán)境熱點問題長期得不到有效的技術(shù)支撐;二是重建設、輕質(zhì)控，在一些地方，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量還得不到有效保障;三是重結(jié)果、輕過程。在環(huán)境監(jiān)測工作中，十分重視實驗室樣品分析和數(shù)據(jù)的填報匯總，但在樣品采集、保存運輸、樣品前處理、信息傳輸?shù)冗^程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范和有效的手段，影響了環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的可靠性。

　　《辦法》明確界定了環(huán)保部門和其所屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)職責，概括起來就是環(huán)境保護主管部門負責環(huán)境監(jiān)測管理工作，所屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)承擔技術(shù)支持工作，實現(xiàn)了環(huán)境保護主管部門和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的合理分工。實現(xiàn)管理與技術(shù)分離，就是要成立專門的環(huán)境監(jiān)測管理機構(gòu)。在國家層面適時成立實施統(tǒng)一監(jiān)督管理的環(huán)境監(jiān)測管理機構(gòu)，地方也應成立相應的監(jiān)管機構(gòu)或明確相應的職能處(科)室。對于跨區(qū)域、流域環(huán)境問題突出、長期得不到有效解決的，國家環(huán)?？偩謱⒖紤]建立直屬跨界環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。

　　4.加強環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡的建設與管理。

　　《辦法》規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的組成要素，即各環(huán)境監(jiān)測要素監(jiān)測點位(斷面)，同時規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的組建運行主體。

　　加強環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)建設，必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃，按事權(quán)劃分確定投入及管理主體，合理確定不同類型網(wǎng)絡的管理和運行模式。國家環(huán)保總局要建設國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，對網(wǎng)絡覆蓋范圍進行科學優(yōu)化。國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)要從國家大尺度和國際履約的角度出發(fā)，綜合、優(yōu)化布設環(huán)境空氣、地表水、土壤、酸雨等監(jiān)測點位和斷面，從國家層面宏觀反映環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀和變化趨勢。省、市、縣環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)建設要堅持地方為建設、運行主體的原則。地方環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)在點位選擇優(yōu)化過程中，應體現(xiàn)地域生態(tài)系統(tǒng)特征，突出重點、有所差別，可以將國家網(wǎng)相關(guān)點位納入地方網(wǎng)，國家與地方從不同角度進行使用和評價。

　　5.加強環(huán)境監(jiān)測全過程質(zhì)量管理。

　　《辦法》首次正式提出環(huán)境監(jiān)測全過程質(zhì)量管理的理念，重申了環(huán)境監(jiān)測站要按建設標準規(guī)定達到相應的監(jiān)測能力，對環(huán)境監(jiān)測人員培訓、考核、上崗做出規(guī)定，并重點強調(diào)了環(huán)保主管部門及環(huán)境監(jiān)測站在質(zhì)量管理方面的責任。

　　各級環(huán)保局和監(jiān)測站必須切實履行各自的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理職責，要建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)制度，加強樣品采集、保存、運輸、前處理、實驗室分析以及數(shù)據(jù)匯總、綜合分析等全過程中處于受控和可追溯。

　　6.明確企業(yè)環(huán)境監(jiān)測責任和義務。

　　排污狀況監(jiān)測既是環(huán)保主管部門的責任，同時也是排污企業(yè)的責任。目前，全國企業(yè)自我污染源監(jiān)測能力發(fā)展緩慢，監(jiān)測水平普遍較低。企業(yè)排污狀況的監(jiān)測工作量大、涉及面廣，僅僅依靠環(huán)保部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)難以取得令人滿意的工作效果?！掇k法》開創(chuàng)性地規(guī)定，排污企業(yè)有責任定期向政府環(huán)保部門提供污染物排放數(shù)據(jù)，并保證數(shù)據(jù)的準確性、真實性和及時性，排污者必須開展排污狀況自我監(jiān)測。實施這項規(guī)定，就是要求有能力的企業(yè)必須建立自測機構(gòu)，其監(jiān)測能力和數(shù)據(jù)的有效性由省級環(huán)境保護主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)測站進行審核和定期驗證;不具備能力的，必須委托有資質(zhì)的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進行監(jiān)測。環(huán)保部門所屬環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)對于企業(yè)排污狀況，由承擔具體監(jiān)測任務轉(zhuǎn)向更多地對企業(yè)自我監(jiān)測行為的監(jiān)督管理上。

　　企業(yè)監(jiān)測機構(gòu)和其他社會監(jiān)測機構(gòu)都是環(huán)境監(jiān)測整體的有機組成部分。必須建立嚴格的環(huán)境監(jiān)測準入、監(jiān)管和淘汰機制，整合社會監(jiān)測力量，擯棄“小”監(jiān)測，建立“大”監(jiān)測的概念。

　　三、切實推動《辦法》的貫徹執(zhí)行

　　各級環(huán)境監(jiān)測管理機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)必須抓住環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的難得時機，認真組織《辦法》的宣傳貫徹，切實落實《辦法》相關(guān)規(guī)定。

　　1.高度重視，精心組織，抓好《辦法》的學習。各級環(huán)保部門要重點強化機關(guān)特別是相關(guān)處(科)室工作人員的學習，理清環(huán)境管理人員在環(huán)境監(jiān)測方面的模糊和不正確的認識。

　　2.加強領(lǐng)導，明確分工，逐項研究落實。由于部門規(guī)章制定篇幅的限制，《辦法》在環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)管理、信息發(fā)布方式方法、環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡管理、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)資質(zhì)管理等方面還不能詳盡，需要抓緊時間制定配套實施細則。各級環(huán)保局、監(jiān)測站要依據(jù)《辦法》認真研究自身工作的不足和問題，逐項提出貫徹落實措施。

　　3.心系大局，重點突出，確保節(jié)能減排工作的成效。要把《辦法》的貫徹落實納入環(huán)境保護全局工作考慮，率先抓好減排“三大體系”建設和先進的環(huán)境監(jiān)測預警體系建設。積極爭取地方政府支持，在政策、資金、人才隊伍建設等方面爭取有利條件，切實加強環(huán)境監(jiān)測基礎能力和專項能力建設。

　　4.形式多樣，注重實效，加強對企業(yè)的宣傳。一方面，通過媒體報道、發(fā)放宣傳資料等形式向企業(yè)宣傳;另一方面，要在項目審批、日常監(jiān)管及政策資金扶持等工作中，通盤考慮環(huán)境監(jiān)測要求。對于不按規(guī)定設立污染源在線監(jiān)測裝置、不認真開展排污情況自測、阻撓干擾監(jiān)督性環(huán)境監(jiān)測工作的企業(yè)，要依照有關(guān)規(guī)定嚴肅處理。

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