2019年高級經(jīng)濟師論文素材之關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革思考

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事權(quán)、支出責(zé)任及相關(guān)概念內(nèi)涵

當(dāng)一個國家的行政安排是由多級政府構(gòu)成時，不同級別政府所擁有的職能與所負(fù)有的支出義務(wù)的合理劃分就變得十分必要和關(guān)鍵，其中，各級政府事權(quán)的明確劃分與科學(xué)調(diào)整是優(yōu)化財政體制的邏輯起點，只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能界定各級政府間的支出責(zé)任，這是科學(xué)合理的行政秩序、社會秩序和市場秩序，提高國家治理能力與公共資源配置效率的基本前提，也是實現(xiàn)財力與事權(quán)合理匹配的根本依據(jù)。

一、事權(quán)與支出責(zé)任的內(nèi)涵

在西方的財政學(xué)理論文獻中，并沒有“事權(quán)”的概念，事權(quán)一詞是我國背景下的特有稱謂，是計劃經(jīng)濟體制下各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，突出的是一種行政隸屬關(guān)系。改革開放之后，隨著我國歷次以適應(yīng)市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的財政體制改革以及公共財政理念的逐步樹立，事權(quán)的概念逐漸被改變?yōu)檎墓卜?wù)職責(zé)，各級政府事權(quán)的劃分不再依據(jù)行政管理關(guān)系，而是公共服務(wù)的層次。從政府行政的角度，事權(quán)可以概括為各級政府基于不同的公共職能而應(yīng)擁有的處理社會公共事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)的權(quán)力。

與“事權(quán)”相比，“支出責(zé)任”的概念與含義是伴隨著我國財稅體制改革目標(biāo)的不斷深化而逐漸清晰起來的。在十八屆三中全會《決定》出臺之前，我國主流財稅界一直存在著將“事權(quán)”與“支出責(zé)任”或“政府職能”混為一談的普遍現(xiàn)象。而根據(jù)對十八屆三中全會《決定》的權(quán)威解讀，人們已經(jīng)能夠擁有非常明晰的認(rèn)知，即事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運用財政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。政府到底將錢用于做什么事、用之于哪一類，民眾具有選擇性，表現(xiàn)為權(quán)力，稱為事權(quán)。而做事必須支出，表現(xiàn)為責(zé)任，稱為事責(zé)，體現(xiàn)在財政活動上的事責(zé)就是支出責(zé)任。

二、事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)、財力之間的邏輯關(guān)系

事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)、財力是政府間財政關(guān)系的基本構(gòu)成要素，其各自的內(nèi)涵與彼此關(guān)聯(lián)為多級政府財政管理體制模式的選擇與改革提供了理論依據(jù)，特別是分權(quán)財政管理體制中政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、收入的分配、轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計，更組成了聯(lián)邦主義財政政府間財政關(guān)系的主要內(nèi)容。

從現(xiàn)代財政體制設(shè)計的總體邏輯關(guān)系看，事權(quán)規(guī)定了一級政府承擔(dān)社會經(jīng)濟事務(wù)的性質(zhì)和范圍，而政府從事社會經(jīng)濟事務(wù)需要相應(yīng)的財政支出作為物質(zhì)保障，因此，事權(quán)實際上確定了政府的支出責(zé)任。同時，財政支出總是以相應(yīng)的財力所體現(xiàn)出財政收入為前提的，而財政收入又是由財權(quán)決定的。因此，事權(quán)最終必然與財權(quán)發(fā)生聯(lián)系，進一步看，這種聯(lián)系表現(xiàn)為事權(quán)決定財權(quán)，兩者具有某種程度上的一致性。

從分稅制改革以來的我國財稅體制改革的具體實踐和歷史沿革來看，對于以事權(quán)、支出責(zé)任、財權(quán)、財力彼此間對應(yīng)關(guān)系為核心的政府間財政關(guān)系在不同階段有過不同的理性認(rèn)識和表述形式，這也客觀的反映出我國政府間財政關(guān)系調(diào)整由表及里、由易及難的改革脈絡(luò)，同時，對于政府間財政關(guān)系問題的本質(zhì)認(rèn)識也在不斷深化。具體而言，到目前為止，我國政府間財政關(guān)系的清晰表述可以分為三個歷史階段。一是在1994年分稅制改革至2007年十七大之前，主要使用“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”的表述，在這一階段，市場經(jīng)濟的建立迫切需要理順中央和地方政府之間的財政關(guān)系，因此，在構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府間財政關(guān)系改革伊始，使用了“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”的說法。二是從十七大至十八屆三中全會前主要使用“財力與事權(quán)相匹配”的表述，在這一階段，基層政府在公共服務(wù)提供過程中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的收支問題，這一時期的政府間財政關(guān)系調(diào)整主要強調(diào)通過給予地方及基層充足的財力以完成基層公共服務(wù)供給。三是在十八屆三中全會后，強調(diào)“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”。一方面科學(xué)有效設(shè)定和細化多級政府間事權(quán)責(zé)任，另一方面明確政府間交叉事權(quán)的支出責(zé)任劃分，進一步強化中央事權(quán)和支出責(zé)任。

我國中央與地方事權(quán)劃分歷史沿革

從財政體制的角度來看，我國的政府間財政關(guān)系大體經(jīng)歷了以下三個不同的階段：1949-1978年的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制，1979-1993年的財政包干體制，和1994年以來的分稅制財政體制。中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的階段也大致與財政體制相一致。

一、分稅制改革之前事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

統(tǒng)收統(tǒng)支體制和財政包干體制兩個時期在財權(quán)分配上大不相同，但在事權(quán)的分配上，兩個時期的相同點更多。在事權(quán)與支出責(zé)任的分配上，主要是按照行政和事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系來劃分的，即中央行政、事業(yè)和企業(yè)單位的事權(quán)屬于中央財政的支出責(zé)任，歸屬各級地方政府所管的行政、事業(yè)和企業(yè)單位的事權(quán)屬于地方財政的支出責(zé)任。換言之，在分稅制改革之前，除了國防、外交等少數(shù)事權(quán)為中央專屬外，支出責(zé)任在中央與地方之間劃分的主要依據(jù)，并非事項本身的差異，而是執(zhí)行責(zé)任的單位的行政隸屬。統(tǒng)收統(tǒng)支體制和財政包干體制兩個時期同時屬于計劃經(jīng)濟時期，而計劃經(jīng)濟的行政性分權(quán)，一致延續(xù)到1993年(分稅制改革之前)。事權(quán)劃分一致沿襲著計劃經(jīng)濟時代的行政性分權(quán)。

事權(quán)與支出責(zé)任的劃分按照行政隸屬關(guān)系來劃分的方式，可以說與財權(quán)的劃分相一致，也可以說行政隸屬關(guān)系對財權(quán)劃分產(chǎn)生一定的影響，或者說二者是相互影響的。例如，企業(yè)收入的歸屬往往根據(jù)企業(yè)的行政歸屬而定，即中央所屬企業(yè)收入為中央收入，地方企業(yè)收入為地方收入。但是，決定財權(quán)劃分的根本變量是由中央政府規(guī)定的各個省級行政區(qū)地方財政收入征收基數(shù)、支出指標(biāo)、上解中央基數(shù)、從中央獲得補貼指標(biāo)、收入與中央分成方法等一系列財政體制規(guī)則決定的，中央政府始終保持單方面制定并改變規(guī)則的權(quán)力。

二、分稅制下事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

1994年后，由于市場經(jīng)濟資源配置方式引入，政府和企業(yè)職能的分離，根本上改變了我國稅收體制和政府間財政關(guān)系。1993年12月15日，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號)(以下簡稱“決定”)的出臺是改革的標(biāo)志性事件。該決定提出從1994年1月1日起改革分級包干體制，在全國范圍內(nèi)實行分稅制。20多年來，這一體制不斷調(diào)整完善，在漸進中發(fā)揮出了助益發(fā)展的巨大功效，中央與地方政府之間的收入劃分格局也隨之演進，逐步呈現(xiàn)出趨于穩(wěn)定的態(tài)勢。分稅制改革的實施，中央和地方的收入分配關(guān)系基本理順，但是事權(quán)劃分仍是行政性分權(quán)，雖有改進，但舊體制痕跡太多，沿襲多于革新。

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《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》(國發(fā)〔1993〕85號)關(guān)于中央與地方事權(quán)劃分的主要規(guī)定如表1所示。

表1 1994年中央與地方事權(quán)劃分表

中央財政事權(quán) 地方財政事權(quán)

主要職責(zé) 具體范圍 主要職責(zé) 具體范圍

主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。 國防費，武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，由中央財政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項事業(yè)費支出。 主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。 地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，支農(nóng)支出，城市維護和建設(shè)經(jīng)費，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其他支出。

顯然，在這個分稅制改革的綱領(lǐng)性文件中，除了國防、外交以及援外支出責(zé)任完全由中央承擔(dān)、城市維護和建設(shè)經(jīng)費完全由地方承擔(dān)外，其余各項支出依然按照行政級別歸屬予以劃分的。

1994年的分稅制財政體制改革具有明顯的政策意圖，即提高“兩個比重”，提高中央政府調(diào)控能力。地方政府財政收入比重下降的同時，支出卻在不斷上升，而且新增的政府支出責(zé)任，尤其是社會保障支出責(zé)任，幾乎完全由地方政府來執(zhí)行。這樣一來，地方財政的收支缺口越來越大。地方財政的收支缺口，就由中央對地方的巨額財政轉(zhuǎn)移支付來彌補，這也意味著中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)了由地方政府執(zhí)行的眾多支出的部分責(zé)任。

我國事權(quán)與支出責(zé)任劃分中的突出問題

目前，我國中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，具體可概括為以下幾個問題：

一、政府與市場邊界不清

政府與市場邊界模糊不清、分工不明確，政府事權(quán)“越位”和“缺位”問題并存。政府的“越位”干預(yù)直接增加了支出責(zé)任，在市場失靈領(lǐng)域，政府又存在著“缺位”現(xiàn)象。政府對于經(jīng)濟發(fā)展的不當(dāng)干預(yù)，尤其是在政績考核下體系形成的對GDP的盲目追求，導(dǎo)致政府行為與市場行為不分。在這種情況下，不僅浪費了大量的財力資源，而且導(dǎo)致致使事權(quán)劃分的難度越來越大。

二、政府事權(quán)邊界經(jīng)常變動

在當(dāng)前的發(fā)展階段，我國政府職能不斷擴展，政府事權(quán)也不斷增加，以前各級政府主要是圍繞“經(jīng)濟增長”下功夫，現(xiàn)在則需要在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面統(tǒng)籌兼顧。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府具備了提供更多更好公共服務(wù)的能力，其中因為政策性變化導(dǎo)致政府事權(quán)邊界也在不斷變動。政府每推動一項改革，必然伴隨著事權(quán)和支出責(zé)任的增加，而這種增加的趨勢，在彌補原有不足的同時，更延伸至各個領(lǐng)域，政府財政作用邊界不斷擴張，缺位問題沒有解決，新的越位又會出現(xiàn)。同時，突發(fā)事件、社會問題出現(xiàn)的頻率也越來越高，引起政府事權(quán)和支出責(zé)任的增加。

三、職責(zé)同構(gòu)普遍存在，事權(quán)共擔(dān)現(xiàn)象比較明顯

我國各級政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上高度一致，呈現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。職責(zé)同構(gòu)是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，由“職責(zé)同構(gòu)”導(dǎo)致的“全能型”政府，嚴(yán)重地阻礙了全國統(tǒng)一市場的形成，也限制了市場機制作用的發(fā)揮，不利于地方發(fā)展。形成了同一事務(wù)各級政府“齊抓共管”的局面，各級政府之間的分工主要體現(xiàn)在同一事務(wù)的具體劃分和相應(yīng)的支出比例大小。職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級政府共同管理的事項過多，容易導(dǎo)致權(quán)力不清，責(zé)任不明。由于我國各級政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上“職責(zé)同構(gòu)”，對于事權(quán)和支出責(zé)任根據(jù)公共產(chǎn)品的層次劃分提出了難題。而在實踐中導(dǎo)致高度重視財權(quán)和財力的劃分，對事權(quán)和支出責(zé)任的劃分并不關(guān)注，實際部門工作者和相關(guān)領(lǐng)域的研究者把重點放在構(gòu)建財力、財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系上，而對基礎(chǔ)的政府事權(quán)劃分認(rèn)識不足。

四、事權(quán)交叉、事權(quán)錯配普遍存在

目前我國中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在“錯位”的問題，一是應(yīng)該中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方處理。如國際界河的保護、跨地區(qū)污染防治、跨地區(qū)經(jīng)濟糾紛司法管轄、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品藥品安全等方面。二是屬于地方管理的事項中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任。對于地方管理的任何事項，中央都可以無條件介入，并給予財政補助。既不利于地方因地制宜發(fā)揮主動性，也導(dǎo)致中央部門陷入大量的微觀事務(wù)，也為有關(guān)部門尋租創(chuàng)造了機會。

五、事權(quán)層層委托、層層下壓的現(xiàn)象普遍存在

在我國，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分以上級決定為主，缺乏必要和足夠的協(xié)商與統(tǒng)籌，且變更隨意性比較大，缺乏穩(wěn)定性。這種安排本身即先天存在一定的局限性，以至各級之間的事權(quán)安排存在一定的責(zé)任與權(quán)利的不平衡。上級政府習(xí)慣性地將事權(quán)下移，這就導(dǎo)致隨著政府層級的越低，事權(quán)反而增多。地方政府支出責(zé)任重大，再加上事權(quán)的不斷下移，地方政府需要更大的財力。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是，基本公共服務(wù)管理和支出責(zé)任重心設(shè)置偏低，事權(quán)配置與各級政府行政和財政能力不適應(yīng)。高級次政府承擔(dān)的管理與支出責(zé)任相對不足，地方政府尤其是基層地方政府承擔(dān)了過多的實際支出責(zé)任。

六、事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律規(guī)范

事權(quán)劃分的相關(guān)法律層次不高，缺少約束力，而憲法對政府間事權(quán)的劃分只是進行了原則性規(guī)定，如我國憲法規(guī)定，“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，并授權(quán)國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市國家行政機關(guān)的具體職權(quán)劃分。而在實踐中，我國多以政府文件的形式處理政府間事權(quán)關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威，容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放，尤其是在一些新增和變動的事權(quán)領(lǐng)域的劃分存在著很大的偶然性和隨意性，從而導(dǎo)致了整體財政制度的穩(wěn)定性不足，增加了各級政府間的交易成本，降低了財政體制運行效率。

十八屆三中全會以來的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革

2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對于我國事權(quán)劃分改革提出了以下要求，作為現(xiàn)代建立現(xiàn)代財政制度一個重要組成部分，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，逐步理順事權(quán)關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

自2014年起，每一年的預(yù)算報告都有關(guān)于中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的內(nèi)容，如2014年的提出“抓緊研究調(diào)整中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任”，2015年提出“研究提出合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的指導(dǎo)意見”，2016年則提出“研究推進中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”。

2016年8月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》([2016]49號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。根據(jù)這一指導(dǎo)意見，到2020年，要基本完成主要領(lǐng)域改革，逐步規(guī)范化、法律化，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架?！吨笇?dǎo)意見》在劃分財政事權(quán)的指導(dǎo)原則上，對既有的體制形成了某種突破，但在中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央與地方共同事權(quán)的具體分類上，仍舊因襲了現(xiàn)行的做法。其主要特點和內(nèi)容如下：

1.《指導(dǎo)意見》摒棄了按行政隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任的傳統(tǒng)陳述，提出了“受益原則、效率原則、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一原則、激勵地方政府主動作為原則和支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)原則”等五條劃分事權(quán)的指導(dǎo)性原則。這些原則可以從財政聯(lián)邦主義理論獲得理論支持。

2.《指導(dǎo)意見》給出了如表2所示的中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)與中央和地方共同財政事權(quán)的清單。從事權(quán)劃分清檔可以看出，納入中央與地方共同事權(quán)類別非常多，這基本上就是對我國目前的事權(quán)分配方式的認(rèn)定和再現(xiàn)。

表2 《指導(dǎo)意見》財政事權(quán)劃分清單

中央財政事權(quán) 國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護

地方財政事權(quán) 社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)

中央與地方共同財政事權(quán) 義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護與治理

3.《指導(dǎo)意見》給出了較為清晰財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時間安排(見表3)，要求在2017-2018年取得突破，在2019-2020年完成基本領(lǐng)域改革。

《指導(dǎo)意見》對于重點領(lǐng)域事權(quán)劃分時間安排基本上遵循著循序漸進、結(jié)合實際的原則，由于深化財稅體制改革總體目標(biāo)的“倒逼”效應(yīng)，事權(quán)劃分改革還是需要在目標(biāo)上緊跟財稅體制改革的總目標(biāo)。

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表3 中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革時間安排

年份 改革進程 中央與地方改革領(lǐng)域 省以下改革進程

2016年 研究制定相關(guān)基本公共服務(wù)領(lǐng)域改革具體實施方案 選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域率先啟動財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革 部署推進省以下相關(guān)領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

2017—2018年 總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革經(jīng)驗 爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進展。 參照中央改革進程，加快推進省以下相關(guān)領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

2019—2020年 基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。 主要領(lǐng)域改革，適時制修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關(guān)系法。 督促地方完成主要領(lǐng)域改革，形成省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

4.事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機制?！吨笇?dǎo)意見》指出，建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制。財政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進行動態(tài)調(diào)整。在條件成熟時，將全國范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和對全國生態(tài)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用的生態(tài)環(huán)境保護等基本公共服務(wù)，逐步上劃為中央的財政事權(quán)。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制改革進展、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，將應(yīng)由市場或社會承擔(dān)的事務(wù)交由市場主體或社會力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究劃分為中央財政事權(quán)、地方財政事權(quán)或中央與地方共同財政事權(quán)。

總體上來看，十八屆三中全會以來的財政體制改革有所突破，但是總體上卻相對滯后，需要繼續(xù)推進。對于定位于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”的財政體制改革目標(biāo)，目前在很大程度上還沒有實質(zhì)推進，如建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度沒有得到有效推進，相關(guān)部門對于中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革尚處于研究狀態(tài)，最終作為改革成果拿出的有關(guān)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的方案，又將“事權(quán)與支出責(zé)任劃分”縮水為“財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分”。

系統(tǒng)性重構(gòu)：事權(quán)與支出責(zé)任劃分主要思路

我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在的問題的整體表述是：不清晰、不合理、不規(guī)范，因此，相對應(yīng)的改革目標(biāo)就是建立清晰、合理、規(guī)范的政府間事權(quán)關(guān)系。當(dāng)前我國主流財政學(xué)界認(rèn)同的改革思路為“系統(tǒng)性重構(gòu)思路”，這正好針對了中國當(dāng)前政府間財政關(guān)系存在的主要問題。事權(quán)劃分的系統(tǒng)性重構(gòu)思路主要包括事權(quán)配置的系統(tǒng)邏輯體系、清晰的政府層級間事權(quán)分工范圍和事權(quán)劃分法制化路徑。

一、事權(quán)配置的系統(tǒng)邏輯體系

政府間事權(quán)劃分的系統(tǒng)邏輯體系包括：首先要明確整個社會私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的界限，其次將政府公共產(chǎn)品供給職責(zé)在各級政府間縱向分解，當(dāng)各級政府公共產(chǎn)品供給范圍確定之后，政府與市場、非營利組織合作，進行橫向分解，以實現(xiàn)提高公共產(chǎn)品供給效率的目的。因此，從理論角度來看，事權(quán)配置存在三個邏輯層次：一是事權(quán)的初次界定，按照“內(nèi)外清晰”的原則，實現(xiàn)政府市場邊界清晰，政府事權(quán)范圍明確;二是事權(quán)的二次界定，按照“上下分明”的要求，實現(xiàn)中央地方各級政府事權(quán)分殊，各有側(cè)重，突出事權(quán)的重點;三是事權(quán)的三次界定，即按照“橫向互動”的要求，根據(jù)市場和非營利組織的優(yōu)勢和特點，將政府承擔(dān)的部分事權(quán)進行橫向分解，從而鼓勵市場和非營利組織參與公共產(chǎn)品供給。由于事權(quán)和支出責(zé)任屬于本源和派生的關(guān)系，只要政府事權(quán)邊界清晰、各級政府事權(quán)界定科學(xué)合理，則自然實現(xiàn)十八屆三中全會提出的“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的目標(biāo)。

二、清晰的政府層級間事權(quán)分工范圍

公共產(chǎn)品及其層次性理論為政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分提供了主要依據(jù)，事權(quán)和支出責(zé)任劃分(公共產(chǎn)品提供)應(yīng)該根據(jù)層次性和受益范圍原則進行劃分，即全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府提供;地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)受益范圍僅局限于地方，應(yīng)由地方政府提供;具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，可由中央政府和地方政府共同提供，或中央政府補助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

根據(jù)公共產(chǎn)品及其層次性理論來劃分政府間事權(quán)和支出責(zé)任的原則，在政策文件中得到了承認(rèn)和體現(xiàn)，如“十一五”規(guī)劃指出，“根據(jù)支出受益范圍等原則，進一步界定各級政府的財政支出責(zé)任。”再如，《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2016〕49號)提出事權(quán)劃分的原則要“體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍”，“國家主權(quán)、維護統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務(wù)由中央負(fù)責(zé)，地區(qū)性基本公共服務(wù)由地方負(fù)責(zé)，跨省(區(qū)、市)的基本公共服務(wù)由中央與地方共同負(fù)責(zé)”。

在西方發(fā)達國家的實踐中也能看到這種政府事權(quán)和支出責(zé)任層級分工構(gòu)建的例子，如表4所示：

表4 國際上事權(quán)和支出責(zé)任劃分的一般原則

支出種類 服務(wù)職能 服務(wù)提供 備注

國防、外交、貨幣、宏觀經(jīng)濟 F F 全國性公共品

國內(nèi)貿(mào)易、國際貿(mào)易 F F 全國性公共品

失業(yè)保險 F F 全國性公共品

航空和鐵路運輸 F F 全國性公共品

工業(yè)農(nóng)業(yè) F， S， L S， L 區(qū)域性外溢效益

環(huán)境保護 F， S， L S， L 存在受益轉(zhuǎn)移

教育 F， S， L S， L 存在受益轉(zhuǎn)移

保健衛(wèi)生 F， S， L S， L 存在受益轉(zhuǎn)移

社會福利 F， S， L S， L 存在受益轉(zhuǎn)移

治安 S， L S， L 地方性公共品

高速公路 F， S， L S， L 部分屬于地方公共品，

部分具有區(qū)域性外溢效益

自然資源 F， S， L S， L 促進統(tǒng)一市場

備注：F代表中央政府，S代表州或者省政府，L地方政府或者基層政府。

三、事權(quán)劃分法制化路徑

從發(fā)達國家的實踐來看，政府間財政分配關(guān)系，特別是政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)以法律保障為基礎(chǔ)。如德國先后制定了包括《基本法》《財政預(yù)算法》《財政平衡法》等在內(nèi)的一整套財政法律規(guī)范，以法律形式明確規(guī)定各級政府的事權(quán)、財權(quán)以及財政平衡制度。十八屆四中全會提出“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，政府間事權(quán)劃分法治化作為財稅改革和依法治國的重點任務(wù)之一，法治化也是我國事權(quán)和支出責(zé)任穩(wěn)定分工和配置的趨勢和方向。

確立事權(quán)劃分的法制化體系，進而實現(xiàn)事權(quán)劃分法治化是事權(quán)劃分“系統(tǒng)性重構(gòu)”思路的重要方面，從法制化體系來講應(yīng)該包括以下幾個層次：(1)憲法;(2)財政性法律;(3)其它法律的綜合規(guī)制。首先，應(yīng)從《憲法》層面認(rèn)識到這種政府間財政分配關(guān)系的重要性，通過《憲法》的規(guī)定來監(jiān)督中央的權(quán)力，讓地方政府在利益分配方面能有一個穩(wěn)定的預(yù)期，使地方政府的憲法地位與其實際的財政地位相統(tǒng)一、財政地位與公共職能相匹配。其次，制定較為完備財政性法規(guī)，同時化解綜合治理產(chǎn)生的沖突。例如，單行法中關(guān)于“法定支出”的規(guī)定，對財政性法規(guī)中的事權(quán)劃分現(xiàn)狀造成沖擊，違背了“以事權(quán)定支出”的財稅法原理。

總而言之，重構(gòu)政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政體制，必須要突破傳統(tǒng)的路徑依賴的“痕跡”，從全面深化財稅體制改革的系統(tǒng)性和整體性出發(fā)，確保市場機制的基礎(chǔ)決定性作用，合理界定市場和政府各自的職責(zé)邊界，協(xié)調(diào)好政府間利益關(guān)系，建立起符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的，以各級政府職責(zé)清晰劃分為基礎(chǔ)、以分稅制為主要內(nèi)容、以轉(zhuǎn)移支付制度為輔助形式的，由各級政府分級管理的現(xiàn)代財政體制。

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我國學(xué)者提出的事權(quán)與支出責(zé)任劃分的典型方案

我國學(xué)者根據(jù)西方的理論和實踐也提出了事權(quán)和支出責(zé)任的具體范圍。

方案一：分稅制財政體制下的中央地方事權(quán)劃分

李齊云(2001)較早地提出我國政府間事權(quán)的具體范圍：

——中央政府的事權(quán)范圍。(1)從國家整體利益考慮對全體公眾提供全國性的公共產(chǎn)品。(2)保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定運行。(3)具有規(guī)模經(jīng)濟或經(jīng)濟外部性等特點，或在一定程度上涉及國家整體利益的一些公共事務(wù)。(4)貨幣的發(fā)行、基準(zhǔn)利率的確定、匯率的調(diào)整、重要稅種稅率的調(diào)整等宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)以及關(guān)稅權(quán)、國債僅。(5)承擔(dān)中央級國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。(6)制訂國家有關(guān)民族宗教政策和法律法規(guī)，支持民族地區(qū)及貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、均衡地區(qū)差異，維護民族團結(jié)和國家統(tǒng)一。

——地方政府的事權(quán)范圍。(1)貫徹執(zhí)行中央制訂的政策法規(guī)，并按照國家法律、法規(guī)和宏觀政策的要求結(jié)合本地實際，制訂地區(qū)性的法規(guī)、政策和規(guī)劃。(2)通過地方稅收和預(yù)算，調(diào)節(jié)本地區(qū)經(jīng)濟活動和社會事務(wù)，實施地區(qū)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。(3)充分利用地方資源優(yōu)勢，促進本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。(4)履行地方財政資源配置職能，通過地方政府預(yù)算安排，提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和轄區(qū)內(nèi)居民受益的項目。(5)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)基層地方政府之間的行政、經(jīng)濟管理和社會關(guān)系，調(diào)節(jié)各基層地方政府間的收入分配。(6)按國有資產(chǎn)分級監(jiān)管的要求，承擔(dān)地方級國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，參與國有資產(chǎn)收益分配。

——中央與地方政府共擔(dān)的事權(quán)。(1)中央與地方共有職能。(2)某項公共產(chǎn)品屬于中央政府職能范圍，但出于效率或其他方面的考慮，由地方分別去做，成為事實上的政府職能共有或政府財政責(zé)任共負(fù)，但以中央政府為主，在財權(quán)財力上也應(yīng)作相應(yīng)的劃分。(3)某項公共產(chǎn)品屬于地方政府職能范圍，但由于其經(jīng)濟社會效益的外部性，使其成本與受益范圍涉及到其他地方政府轄區(qū)的，由中央政府幫助協(xié)調(diào)，有關(guān)的地方政府協(xié)作承擔(dān)。(4)一些大的社會福利或公共服務(wù)項目，需要建立費用分擔(dān)機制，其費用往往需要由兩級或多級政府共同分擔(dān)。

方案二：政府(財政)層級扁平化+事權(quán)分類

由于我國政府層級多于西方發(fā)達國家的政府層級，在事權(quán)劃分和分稅制財政體制改革過程中，就會遭遇政府(財政)層級過多的難以分稅的體制困境。賈康(2007)提出當(dāng)前政府間事權(quán)劃分要在貫徹分稅制的整體框架下進行，要在1994年分稅制財政體制改革的基礎(chǔ)上進行財政層級改革，減少政府財政層級，將分稅制原則徹底貫徹到省以下財政體制中，重點改革投資事權(quán)，進一步理清政府間事權(quán)，最終“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算”的制度安排。這一觀點逐漸成為我國財政學(xué)界的主流觀點，并在一定程度上得到了財政省直管縣改革改革試點的支持。

中國國際經(jīng)濟交流中心財稅改革課題組(2014)延續(xù)了政府(財政)層級扁平化的觀點，政府(財政)層級“扁平化”作為改革的主體框架，建立中央、省、市縣三級政府間職責(zé)與財權(quán)的劃分體系。該課題組把政府職能分為五大類，即國家主權(quán)和政權(quán)運轉(zhuǎn)類、民生保障和公共事業(yè)類、公共設(shè)施和市政工程類、市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)類以及國有資產(chǎn)和公共資源類，并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)細分出十五項政府基本職責(zé)。同時，政府職責(zé)按照承擔(dān)主體標(biāo)準(zhǔn)分為獨立承擔(dān)職責(zé)、共同承擔(dān)職責(zé)、上級政府委托性職責(zé)和上級政府引導(dǎo)性職責(zé)四類。整體的改革思路是：一是各級政府的職責(zé)類型要細化，做到一級政府明確承擔(dān)其獨立承擔(dān)的職責(zé)，上級委托性和引導(dǎo)性職責(zé)作為輔助職責(zé)，這樣就能改變過去各級政府“共同承擔(dān)”職責(zé)為主的情況。二是中央政府上收部分過去由地方政府承擔(dān)的職責(zé)，如司法、國稅、邊境、邊防、海關(guān)等中央機構(gòu)的工作設(shè)施費用。第三，中央政府本級獨立承擔(dān)的職責(zé)由中央機構(gòu)完成，如果中央機構(gòu)能力不足，應(yīng)建立相關(guān)的建立垂直派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)直接支出和監(jiān)督的職責(zé)。四是按照三級政府的行政層級來劃分政府職責(zé)，中央政府的職責(zé)定位在提供基本公共服務(wù)，負(fù)責(zé)“兜底”，市縣級政府職責(zé)定位于提供改善性公共服務(wù)、市域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、治安等。

方案三：事權(quán)的縱向劃分與橫向劃分相結(jié)合

在我國事權(quán)劃分過程中，也會遭遇事權(quán)劃分的“縱向”困境，這也是事權(quán)劃分不清晰的原因之一。劉尚希(2012)總結(jié)了事權(quán)和支出責(zé)任劃分的兩種模式：按照公共產(chǎn)品的特點進行劃分，并在各級政府之間做出明確的分工，屬于事權(quán)的“橫向”劃分模式;另一類是按照責(zé)任要素(決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與支出權(quán))在各級政府間進行劃分，屬于事權(quán)的“縱向”劃分模式，而且同一種公共產(chǎn)品可按照不同責(zé)任要素在各級政府間進行劃分。按照這種劃分模式的分類，西方發(fā)達國家大多采用“橫向”劃分模式，我國目前采用“縱向”劃分模式。

針對事權(quán)劃分中的“縱向”劃分模式這一問題，鄭培(2012)提出了事權(quán)劃分的一個設(shè)想：各級政府事權(quán)的劃分，不僅要明確事權(quán)的整體歸屬及其在各級政府之間支出責(zé)任的分擔(dān)比例，還要按照事權(quán)的決策、管理與執(zhí)行、支出和監(jiān)督等具體職責(zé)分工。中央或者省級政府主要負(fù)責(zé)事權(quán)決策與監(jiān)督的職能，市縣政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)具體管理或執(zhí)行職能。

關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的幾點思考

我們既需要對事權(quán)與支出責(zé)任劃分進行整體性的認(rèn)知和分析，也要把握分稅制財政體制改革的實踐特征，才能對當(dāng)前改革進程有所借鑒。

1.從整體角度認(rèn)識事權(quán)和支出責(zé)任劃分

事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，既要著眼于財政，又要跳出財政的視野，進行深入分析。首先，事權(quán)劃分是財稅體制改革的一部分，因此事權(quán)劃分要與財政體制改革的相互協(xié)調(diào)進行。政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分和調(diào)整涉及到政府間財力配置和轉(zhuǎn)移支付設(shè)計，是財政體制改革的一部分，所以要充分考慮改革的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。其次，作為分稅制財政體制邏輯起點的事權(quán)劃分又是行政體制改革的一部分，事權(quán)同時也是政府職能派生的，事權(quán)又是政府職能的一部分，所以需要從行政體制改革的角度來與事權(quán)劃分改革相互協(xié)調(diào)和銜接。

2.選擇務(wù)實的事權(quán)劃分改革路徑

許多學(xué)者對事權(quán)和支出責(zé)任的內(nèi)涵、劃分方式、難點與問題作了深入的理論探討，并針對出現(xiàn)的問題提出了一些改革的思路和方案。但是當(dāng)前的研究大部分還屬于理論層面的探討，或者處于理論思路拓寬階段，并沒有針對實際中的問題進行調(diào)研求證，所以改革思路和方案的可行性值得商榷。改革開放以來我們習(xí)慣通過借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的方式來解決發(fā)展和制度上問題，但在事權(quán)的劃分上，卻需要我們更多地立足國情，尋找適應(yīng)自身發(fā)展需要的制度。因此，需要選擇務(wù)實的改革路徑，保證事權(quán)的穩(wěn)定性。

3.實踐經(jīng)驗和試錯機制更有助于事權(quán)劃分的可行性

在現(xiàn)實的改革實踐中，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分存在許多難點，涉及到經(jīng)濟、社會和行政體制改革，這些難點在短期內(nèi)難以解決，而且全國各地，甚至區(qū)域之內(nèi)的情況復(fù)雜而多變，難以定論，我們需要以開放的思維，選擇多元化的方案，從各個角度來討論不同的模式和路徑，才能提供更多的選項和機會。事權(quán)劃分改革的經(jīng)驗性和試錯機制，需要設(shè)置較為合理和可執(zhí)行的路線圖和時間表，并能夠根據(jù)政策的變化適時動態(tài)調(diào)整。

4.省以下政府間事權(quán)劃分要從實際情況出發(fā)

目前的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，主要集中在中央與地方政府間，相對來說比較簡單，而省以下政府間事權(quán)和支出責(zé)任就顯得比較復(fù)雜。各省的實際情況則千差萬別，省以下財政體制情況差別很大。目前的改革方案對省以下劃分能夠提供的指導(dǎo)非常少。從財力來源的角度來看，中國的政府層級設(shè)置，不能像西方那樣分稅，成為一個無解的難題，最終又會反作用于行政層級設(shè)置，而扁平化的處理方式，會陷入形式主義的糾結(jié)之中。省以下事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，需要各地從實際情況出發(fā)，因地制宜制定相應(yīng)的改革策略。

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