2014年公務(wù)員考試申論熱點話題:戶籍制度改革

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　　2007年3月，公安部公布已有12個省自治區(qū)、直轄市已經(jīng)相繼取消11 "了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口，實現(xiàn)了公民身份法律意義上的平等。

　　2007年6月，重慶和成都被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)。自此，一場統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差別、平衡城鄉(xiāng)利益、重建社會結(jié)構(gòu)的變革開始了破冰之旅。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革方案，到2020年，重慶市的城鎮(zhèn)化率將由目前的46. 7%上升至70%，意味著將有800萬農(nóng)民工進城變?yōu)樾率忻瘛?/P>

　　2011年2月27日上午，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶再次專程來到中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)訪談室，接受中國政府網(wǎng)和新華網(wǎng)聯(lián)合專訪，同海內(nèi)外網(wǎng)友 進行在線交流，在回答網(wǎng)友問題時，溫總理說，我們正在出臺一個文件，就是要積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革。加快推進戶籍制度改革勢在必行，具有十分重要的意義。

　　2012年全國“兩會”上，溫家寶總理所作的政府報告中，再次將“推進戶藉管理制度改革”提上議事日程。

　　一、我國現(xiàn)行戶籍制度的弊端

　　我國現(xiàn)行的戶籍制度存在五大弊端。

　　1.限制遷徙的“戶籍制度”違憲違法

　　1949年第一次全國政協(xié)會議通過的《共同綱領(lǐng)》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華 人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。為了避免戶籍制度與憲法之間的沖突，1975 年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款。但是，遷徙自由本身是人身自由的一個 延伸，不管憲法有無明文規(guī)定，這種自由都是隨憲法存在的。

　　遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。1997年10月和1998年10月，我國簽署了落實《世界 人權(quán)宣言》的“國際人權(quán)兩公約”――《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》。其中 《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第十二條第一款規(guī)定“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享 受遷徙自由和選擇住所的自由”;第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約 國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要的步驟，以采納為實施本公約所承認的權(quán)利所需的立 法或其他措施”，意即締約國所承擔(dān)的條約義務(wù)不是“漸進性”的，而是“即刻性”的。該公約還規(guī)定:“除 非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。在我國已正式簽約《公民權(quán)利和政治權(quán)利 公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。

　　2.戶籍制度違背了平等的原則

　　現(xiàn)行的戶籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地進行登記管理，而是一種封建的身份 世襲制度，一個人出生時的戶口身份是根據(jù)其父母的身份確定的，并限制其自由遷徙，使各地區(qū)的人缺 少了平等分配國家資源、平等交流的機會。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除 了招工、招干、升學(xué)、參軍等幾條有限的途徑外，再無例外。

　　二元戶籍制在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份，給人們帶來了身份上的歧視，有了本地 人和外地人之稱。長期以來，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制 的流弊之一。

　　3.不利于人口素質(zhì)的提高

　　二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下 來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口 自然增長率遠遠高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思 進取、貪圖安逸的觀念，不利于其素質(zhì)的提高。限制遷徙還造成城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間缺乏文化交流碰撞， 民眾中排外情結(jié)嚴重，政府中地區(qū)保護主義盛行，將來萬一地方自治權(quán)過大，還有可能威脅國家的統(tǒng)一。

　　4.助長了兩極分化

　　兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán) 的確認。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具 有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口 ;另一方面，在兩類 戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn) 戶口等區(qū)別。為了實現(xiàn)所謂的現(xiàn)代化，把農(nóng)民置于不平等的位置，置于城市化現(xiàn)代化之外，嚴重侵犯了 他們追求幸福生活的權(quán)利。當(dāng)前城市居民死守城市、農(nóng)村人一旦進城就不愿離開，其根本原因是傳統(tǒng)體 制賦予了城市居民過多的特權(quán)。

　　這種起點的不平等，勢必引起結(jié)果的不平等。二元制設(shè)置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地 區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。城市、特別是沿海開放城市，可以采取各種優(yōu)惠政策，吸引更多的 人才和資金，而相對落后的農(nóng)村、中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴重，使城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之 間差距呈擴大化趨勢，對我國經(jīng)濟的發(fā)展構(gòu)成危害。

　　黨中央提出的構(gòu)建社會主義和諧社會，就是為解決與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障密切相 關(guān)的二元戶籍制造成的農(nóng)民問題、失業(yè)問題、社會保障問題、貧富差距問題等作出的決定，以減緩兩極分 化的趨勢。

　　5.妨害了經(jīng)濟發(fā)展

　　一切經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源，勞動力 素質(zhì)在經(jīng)濟活動中處于決定作用。市場經(jīng)濟要求資源(勞動力)由市場自行配置調(diào)節(jié)，旨在強調(diào)勞動力 的自由流動，實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，而二元戶籍制非常不利于人才的培養(yǎng)和流動。

　　社會學(xué)的研究證明，社會流動的速度反映了社會發(fā)展的快慢。發(fā)達國家的人口年遷移率，一般均在 10%以上，美國更是高達25%左右，而我國人口年遷移率只在0. 5%～3%之間。可見，二元制在遷移條 件上設(shè)置的重重障礙，巳經(jīng)嚴重制約了人才的有效配置，尤其對農(nóng)村的優(yōu)秀人才來說，要想脫穎而出難 度是很大的。

　　中國現(xiàn)行的戶籍制度阻礙和制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。一是因為城市偏向，削弱了農(nóng)業(yè)自身的積 累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計，1959～1978年通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”一項就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè) 積累4 075億元，占同期財政收入的21. 3%。改革開放以來，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1991～1997年農(nóng)村 就有20 873億元通過財政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元戶籍制使9億農(nóng)民依附于有限的土地 上，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)，集約化程度很低，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力低下。

　　經(jīng)濟發(fā)展還與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報告《城鎮(zhèn)化:國際經(jīng)驗和中國的前景》中曾指出，人 均收入與一個國家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的 流動，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機械增長，大大減緩了我國城市化 的發(fā)展。經(jīng)過幾十年的城鄉(xiāng)分治，中國的城市化進程停滯不前，甚至一度出現(xiàn)了反城市化的傾向。雖然建立 起了工業(yè)體系，但付出了過分的代價，人民的生活水平極端低下，遠遠落后于其他國家。城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn) 的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，在一定程度上影響了我國經(jīng)濟的正常發(fā)展。

　　二、怎樣進行戶籍制度改革

　　全面推進戶籍管理制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須聯(lián)系戶籍制度、就業(yè)制度、財政制度、社會保障 制度、市政制度、政治體制等作綜合的改革。

　　首先，全面梳理相關(guān)法律法規(guī)，加快戶籍管艦法步伐。要積極開展戶籍法立法調(diào)研工作，在廣泛征求各 方意見的基礎(chǔ)上，抓緊做好戶籍法草案的起草、修改和報批工作，力爭戶籍法早日出臺。應(yīng)該盡快把“遷徙自 由”重新寫入憲法，作為基本權(quán)利加以嚴格的保護，當(dāng)其受到其他法律侵犯時，通過違憲審查制度，可裁定該法 律失效。

　　其次，建立全國統(tǒng)一的戶口登記制度，以居住地登記戶口、人戶一致為原則，在城鄉(xiāng)全面建立健全出生、死 亡、遷出、遷人、變更五項戶口登記制度。通過國家統(tǒng)一立法，規(guī)范戶口管理，讓隱藏在戶口背后的勞動、人事、 工資、教育、衛(wèi)生、物價等相關(guān)社會管理制度與戶籍制度脫鉤，避免各地自行其是和實行地方保護主義，使中國 公民在中國境內(nèi)都能享受同等待遇。戶口管理辦法也應(yīng)由“事前準人制”向“事后登記制”改革，公民只要在某 ±也居住、生活、工作等達到一段時間(如6個月)，就可自愿申請加人當(dāng)?shù)貞艨?，實行自謀職業(yè)、自理口糧的制 度，使人才在全國范圍內(nèi)自由流動。

　　第三，積極調(diào)整戶口遷移政策，改變戶口管理方式，實現(xiàn)遷徙自由。取消城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間遷徙的行政 限制，戶口管理機關(guān)僅以申請人所提供的住所證據(jù)來登記戶口。艮P農(nóng)民可以進城，市民也應(yīng)可以下鄉(xiāng)，人口流 動是雙向的。

　　第四，加快人口信息計算機管理系統(tǒng)建設(shè)步伐，提高戶籍管理科技含量。截至2000年底，全國已有37 667個派出所建成人口信息計算機管理系統(tǒng)，與此同時，公安部完成了人口信息管理系統(tǒng)“百城聯(lián)網(wǎng)工程' 通 過積極運用人口信息計算機管理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)人口信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)的共享，并盡快建立全國公民身份證號碼 查詢服務(wù)中心，以更好地適應(yīng)戶籍管理社會化服務(wù)的需要。

　　第五，縮小城鄉(xiāng)之間的差異。推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實行以工補農(nóng)的政策(這也是市場經(jīng)濟國家通行的政策)， 提高農(nóng)民收人，減輕農(nóng)民負擔(dān)，弱化城市居民的特權(quán)，逐漸實現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的社會保障、社會福利制度，解 決流動人口就業(yè)、居住、教育、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生等問題，形成城鄉(xiāng)勞動者平等遷移、平等就業(yè)的體制。

　　第六，采用身份證管理制度，由身份證承擔(dān)所有與戶籍有關(guān)的管理。除公安機關(guān)辦案需要外，任何組織和個人不得查閱他人的戶籍檔案。

　　從長遠看，要真正淡化戶口差別，必須從根本上縮小不同地區(qū)之間的經(jīng)濟落差，促進人口的“均質(zhì)化”，最 大限度地消弭城鄉(xiāng)差別，使城鄉(xiāng)勞動者實現(xiàn)平等就業(yè)和公平地享受社會經(jīng)濟發(fā)展成果，讓每個人在同一制度 平臺上，憑能力參與市場經(jīng)濟的公平競爭。戶籍改革還應(yīng)盡快剝離依附于戶口的各種利益和功能，使勞動就 業(yè)、子女升學(xué)、住房分配、社會福利等與戶口完全脫鉤，還原戶籍的本來面目，讓它純粹成為國家管理、統(tǒng)計人 □和進行決策的依據(jù)。

　　戶籍管理制度改革的目標是:打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理二元結(jié)構(gòu)，以居住地登記戶口為基本形式，以合法 固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源為基本落戶條件，以法制化、證件化、信息化管理為主要手段，建立 與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型戶籍管理制度。

　　三、戶籍制度改革的探索――上海戶籍

　　(一)上海戶籍試行辦法

　　繼國務(wù)院辦公廳通知后，備受大家關(guān)注的“上海戶籍”的有關(guān)政策內(nèi)容，上海市政府在2009年2月23 日在政府網(wǎng)站公布了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)正 式公布，就所需條件、輪候規(guī)則、申辦方式等作出具體安排。

　　《試行辦法》的目的是為了深化本市戶籍管理改革，完善居住證制度，吸引人才來滬。上海市人力資 源和社會保障局會同市有關(guān)職能部門將根據(jù)本辦法制定相應(yīng)的實施細則。《試行辦法》的試行期為

　　《試行辦法》按照權(quán)利與義務(wù)相對等的原則，實行年度總量控制、按照條件受理、依次辦理;堅持政策 公開、標準統(tǒng)一、程序規(guī)范、辦理方便。本辦法適用于來滬創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，并持有《上海市居住證》的境內(nèi) 人員。

　　根據(jù)《試行辦法》，申辦上海市常住戶口需要符合5個條件:第一，持有《上海市居住證》滿7年;第 二，持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險滿7年;第三，持證期間依法在本市繳納所得稅;第四，在上 海市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師(國家二級以上職業(yè)資格證書)以上職業(yè)資格，且 專業(yè)及工種對應(yīng);第五，無違反國家及上海市計劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄 及其他方面的不良行為記錄。

　　另外，《試行辦法》同時規(guī)定，持證人員符合下列條件之一的，可以優(yōu)先申辦上海市常住戶口 ： 一是在 上海市作出重大貢獻并獲得相應(yīng)獎勵，或在上海市被評聘為高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)或高級技師(國家一級 職業(yè)資格證書)且專業(yè)、工種與所聘崗位相符的，可不受持證及參保年限的限制;二是在上海市遠郊地區(qū) 的教育、衛(wèi)生等崗位工作滿5年的，持證及參保年限可縮短至5年;三是最近連續(xù)3年在上海市繳納城 鎮(zhèn)社會保險基數(shù)高于上海市上年度職工平均工資2倍以上的，或者最近連續(xù)3年計稅薪酬收人高于上 年同行業(yè)中級技術(shù)、技能或管理崗位年均薪酬收人水平的，技術(shù)管理和關(guān)鍵崗位人員可不受專業(yè)技術(shù)職 務(wù)或職業(yè)資格等級的限制;四是按個人在上海市直接投資(或投資份額)計算，最近連續(xù)三個納稅年度內(nèi) 累計繳納總額及每年最低繳納額達到上海市規(guī)定標準的，或者連續(xù)3年聘用上海市員工人數(shù)達到規(guī)定 標準的，相關(guān)投資和創(chuàng)業(yè)人才可不受專業(yè)技術(shù)職務(wù)或職業(yè)資格等級的限制。

　　滿足條件者，需申辦上海市常住戶口的，可以到人力資源和社會保障部門領(lǐng)取并填寫《居住證持有 人辦理上海市常住戶口申請表》，由用人單位負責(zé)向人力資源和社會保障部門申報，同時提交下列材料： 有效身份證明和《居住證持有人辦理上海市常住戶口申請表》;參加上海市城鎮(zhèn)社會保險的證明;上海市 區(qū)、縣以上稅務(wù)機關(guān)出具的個人所得稅或企業(yè)納稅完稅證明;專業(yè)技術(shù)職務(wù)、職業(yè)資格證明及相關(guān)聘用 (勞動)合同證明;現(xiàn)居住地計劃生育證明及無違法犯罪記錄證明;本人的或者同意接受落戶的單位、親 屬的房屋所有權(quán)證或者租用公房憑證;相關(guān)部門要求提供的其他必要的證明材料。

　　人力資源和社會保障部門將按照規(guī)定條件對申辦材料進行審核。對符合規(guī)定條件的，將出具《持有 〈上海市居住證〉人員辦理上海市常住戶口通知書》;持證人員憑《持有〈上海市居住證〉人員辦理本市常 住戶口通知書》和上海市公安部門出具的《準予遷人證明》及相關(guān)證明辦理遷移落戶手續(xù)。持證人員的 配偶符合規(guī)定條件的，可以同時申請辦理上海市常住戶口，不符合條件的可以按現(xiàn)有投靠落戶政策辦 理。未成年子女可以隨遷。不過對申辦常住戶口實行年度總量調(diào)控，符合條件的持證人員按規(guī)定排隊 輪候辦理。超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，將依次轉(zhuǎn)人下一年度辦理。

　　(二)上海戶籍實施細則

　　2009年6月17日，上海市人力資源和社會保障局、市發(fā)展和改革委員會等17個部門聯(lián)合印發(fā)了 《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》實施細則，從申辦條件、激勵條件、申請的提出、 申請材料、辦理流程、遷人戶口、家屬隨遷、輪候及其他等九個方面進行了進一步的明確和細化。首批符 合條件的最多3 000名“滬漂”從17日起可以申請上海戶籍，預(yù)計兩個月后有望出現(xiàn)第一批“居住證轉(zhuǎn) 戶籍”的人員。下面是細則中的重點內(nèi)容：

　　1.申辦條件:持居住證累計滿7年

　　在外界普遍關(guān)注的申辦條件上，細則對《試行辦法》作了進一步細化:《試行辦法》規(guī)定的“持有《上海 市居住證》滿7年”，實施細則明確為“持有《上海市居住證》累計滿7年”;對于《試行辦法》中規(guī)定的“持 證期間按規(guī)定參加上海城鎮(zhèn)社會保險滿7年”，明確是指持證期間按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)職工社會保 險，正常繳費累計滿7年;此外，對于《試行辦法》中關(guān)于在上海市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或 者具有技師以上職業(yè)資格的規(guī)定，也進行了細化。

　　2.激勵條件:連續(xù)3年納稅百萬以上

　　在激勵條件上，細則也作了進一步細化。例如，細則明確了對遠郊地區(qū)重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)人才積 聚的鼓勵和引導(dǎo)，規(guī)定在遠郊地區(qū)的教育、衛(wèi)生等崗位連續(xù)工作滿5年的，持證及參保年限可縮短至5 年。對于納稅額及聘用員工達到一定標準的規(guī)定，《實施細則》明確，是指創(chuàng)業(yè)人才在上海市投資創(chuàng)辦的 企業(yè)，連續(xù)三年納稅在100萬元及以上，或者最近連續(xù)3年平均每年聘用上海員工100人及以上的創(chuàng)業(yè) 人才，可以不受專業(yè)技術(shù)職務(wù)或職業(yè)資格等級的限制。對于沒有“職稱”概念的外企和私企員工，可通過 薪酬或納稅來替代職稱條件，最近連續(xù)3年在上海繳納社會保險基數(shù)高于上海上年度職工平均工資2 倍以上或最近連續(xù)3年計稅薪酬收入高于上年同行業(yè)中級技術(shù)管理技能平均收入水平的，可以不受專 業(yè)技術(shù)職務(wù)和職業(yè)資格等級的限制。符合條件的農(nóng)民工也可提出申請，尤其是上海經(jīng)濟社會發(fā)展緊缺 急需的先進制造業(yè)中骨干企業(yè)的藍領(lǐng)工人。

　　3.陽光操作：審核通過名單將在網(wǎng)上公示

　　為體現(xiàn)申辦過程的公開、公平、公正和申辦的透明度，上海市人力資源和社會保障部門應(yīng)及時將審 核通過的人員信息在政務(wù)網(wǎng)上進行為期15天的公示，接受社會監(jiān)督。公示無異議的，出具《持有〈上海 市居住證〉人員辦理本市常住戶口通知書》及相關(guān)證明。

　　4.適用人群:3 000人符合申辦條件

　　上海市發(fā)改委副主任葉明忠表示，自2002年6月上海試行居住證制度以來，至今辦理人才類居住 證的巳達27萬人左右，持有上海市居住證滿7年且至今有效的約有3 000人。葉明忠稱，此次居住證 轉(zhuǎn)戶籍試行辦法將試行3年，2002年至2004年辦理居住證且符合轉(zhuǎn)辦申報條件的，在試行的3年內(nèi)預(yù) 計不會受到總量的限制。3年后符合申報條件者人數(shù)可能會增加，屆時或綜合各種因素做一些總量控 制的要求。

　　該細則的公布標志著上海居住證持有人申辦上海常住戶口受理工作進入操作階段，也意味著上海 新一輪戶籍制度改革正式實施，也將為中國的戶籍制度改革開啟一個新的起點。

　　四、各地戶籍制度改革新舉措

　　1.廣州分批次推進戶籍制度改革

　　繼2009年5月印發(fā)《關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的實施意見》的第一批5個配 套文件后，廣州市委辦公廳、市政府辦公廳日前印發(fā)了第二批7個配套文件。2010年起，各區(qū)(縣級市) 新農(nóng)合籌資水平提高到參合農(nóng)民年人均250元以上，參合農(nóng)民在村衛(wèi)生站看病減免收費。交通方面，將 逐步撤銷城鄉(xiāng)結(jié)合部開放式收費站，擴大城區(qū)路橋隧道車輛通行費年票制范圍。

　　廣州分步實施城鄉(xiāng)戶籍制度改革，一是逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為廣州市居民戶 口，形成一元化戶籍制度改革的總體框架。各配套政策相關(guān)職能部門，對原農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口人員在社 會保障、勞動就業(yè)、計劃生育、集體土地等制度方面加注相關(guān)標志。待各項配套政策全都實現(xiàn)一元化管 理模式后，由公安部門取消農(nóng)業(yè)及非農(nóng)業(yè)戶口人員標志，真正達到城鄉(xiāng)一元化戶籍管理模式。

　　全市5個行政區(qū)和兩個縣級市分三批次推進戶籍制度改革:南沙、蘿崗區(qū)為第一批，白云、番禺、花 都區(qū)為第二批，增城、從化市為第三批，分別在1年、3年和5年內(nèi)推行。

　　2.重慶大力推動戶籍制度改革

　　從2010年8月15日開始，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。重慶此次大手筆推出的 兩年300萬、十年1 000萬的農(nóng)民進城計劃，將成為幾十年來我國戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè) 計最完善、影響最深的一次實踐。重慶市40個區(qū)縣(自治縣)及相關(guān)市級部門將分別設(shè)立咨詢轉(zhuǎn)戶點， 現(xiàn)場辦理農(nóng)民轉(zhuǎn)戶手續(xù)。同時全市807個派出所今日也將取消周末休假，接受群眾咨詢，提供辦理轉(zhuǎn)戶 申請等服務(wù)。

　　重慶市市長黃奇帆形象地比喻:在這次戶籍改革中，進城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī) 療“五件衣服”,同時脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脫掉的這三件衣服核心是“土地”，土地 也成為各方關(guān)注的焦點。

　　在重慶1 000萬農(nóng)民進城過程中，政府支出巨大成本,體現(xiàn)出政府執(zhí)政理念的巨大變化。據(jù)重慶市 綜合測算，讓1 000萬農(nóng)民進城至少可以為重慶帶來三方面的收益：

　　第一是可以直接拉動消費，有利于擴大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。徐強介紹，農(nóng)村居民人均消費性 支出只有城鎮(zhèn)居民的1/3至1/4，今明兩年重慶將有300多萬農(nóng)民進城，農(nóng)民進城以后的消費，一個人 每年至少比在農(nóng)村多1萬元，300萬農(nóng)民進城，每年都會新增300億元的持續(xù)內(nèi)需拉動。

　　第二，大量農(nóng)民進城對守住耕地紅線有好處。重慶市農(nóng)委的計算表明，重慶一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城 鎮(zhèn)人口并退出宅基地，可節(jié)約建設(shè)用地170平方米，如果未來10年重慶有1 000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城，就可 以復(fù)墾增加耕地250多萬畝。

　　第三，可以增加留在農(nóng)村的農(nóng)民收入。1 000萬農(nóng)民進城了，農(nóng)村的耕地就由2 000萬人來種變成

　　1 000萬人種，通過集約化、規(guī)模化經(jīng)營也可增加農(nóng)民收入。

　　3.成都積極推進城鄉(xiāng)居民戶籍改革

　　成都市政府新聞辦2010年11月16日宣布，成都市委、市政府本月出臺了《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一 戶籍實現(xiàn)居民自由遷徙的意見》(以下簡稱“意見”)，提出將積極推進城鄉(xiāng)居民戶籍改革，到2012年底前 實現(xiàn)全域城鄉(xiāng)居民憑合法固定住所證明登記戶口、自由遷徙。這意味著作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改 革試驗區(qū)之一的成都市，在戶籍改革方面又邁出一大步。

　　近年來不少地方都在探索戶籍制度改革，但一些地方的做法并未如人們預(yù)想的那樣受到城鄉(xiāng)居民 普遍認可，大量農(nóng)村戶籍居民對轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍不熱心、不積極。其中一個重要原因是，他們對以放棄承 包經(jīng)營的土地為代價轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后的生活保障缺乏信心。這說明，戶籍改革的關(guān)鍵是解除城鄉(xiāng)居民 的后顧之憂。

　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的居民權(quán)益不平等，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民享有的基本公共服務(wù)和參與社會管 理機會不均等，農(nóng)村居民生活水平和質(zhì)量明顯落后于城鎮(zhèn)居民，而長期的城鄉(xiāng)之間社會財富分配差距又 使農(nóng)村居民對戶籍制度改革后的生活保障缺乏信心。這是一種客觀存在，是推進戶籍制度改革必須正 視和正確處理的現(xiàn)實問題。這個問題解決不好，戶籍制度改革就難以成功。

　　成都市此次出臺的戶籍改革意見，立足于充分保障城鄉(xiāng)居民平等享受各項基本公共服務(wù)和參與社 會管理的權(quán)利。為此，意見不僅提出建立以身份證號碼為標志，集居住、婚育、就業(yè)、納稅、信用、社會保 險等信息于一體的公民信息管理系統(tǒng)，而且規(guī)定城鄉(xiāng)居民戶籍變動完全尊重群眾意愿，農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán) 進城，就業(yè)、參加社保不以喪失承包地為前提，不進城農(nóng)民同樣享受政府提供的基本公共服務(wù)、社會保障 和社會福利等。這就是說，成都市的戶籍制度改革要做到使人們在獲得遷徙自由的同時，生活得到有效 保障，城鄉(xiāng)居民享有的各項基本公共服務(wù)和參與社會管理的權(quán)利不會因居住地、職業(yè)的改變而受到 損害。

　　戶籍制度改革的主要目的，在于消除附著于戶籍的基本權(quán)益不平等，使戶籍回歸其管理人口基本信 息的本來面目，進而破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、各群體之間協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會公平 正義。因此，推進戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)把“協(xié)調(diào)發(fā)展、公平正義”作為關(guān)鍵詞，積極穩(wěn)妥地解決涉及城鄉(xiāng)居 民享受基本公共服務(wù)和參與社會管理的有關(guān)問題，避免因急躁、簡單操作導(dǎo)致新的發(fā)展失衡。

　　五、戶籍改革最終方向：取消人口流動限制

　　據(jù)《人民日報》報道，中國社科院近日發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展報告(藍皮書)》指出，戶籍改革的最 終方向和目的是取消現(xiàn)有戶籍規(guī)定對人口流動的限制，允許所有公民根據(jù)自己的意愿和能力遷移到任 何地方生活和工作，自動獲得當(dāng)?shù)鼐用竦纳矸莶⑾硎芘c當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓矙?quán)利和義務(wù)。

　　藍皮書認為，戶籍改革內(nèi)容應(yīng)包括兩個方面:一是取消落戶的事前審批制度，取消所有戶口準入條 件，允許所有公民在居住地登記戶口，二是任何公民在其常住地區(qū)，都擁有當(dāng)?shù)鼐用竦墓矙?quán)利，并接受 當(dāng)?shù)卣块T的管理、履行相應(yīng)義務(wù)。

　　藍皮書指出，破解城鄉(xiāng)戶籍問題，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中必須面對和解決的重要問題。農(nóng)民對土地擁有 的權(quán)利不能與城市居民的社會保障權(quán)利相提并論，不應(yīng)成為城鄉(xiāng)戶籍制度改革中平衡城鄉(xiāng)居民利益的 一個籌碼。各級政府不能認為給予了農(nóng)民與城市居民同等的戶口性質(zhì)和社會保障待遇就可以剝奪他們 的土地權(quán)益。

　　藍皮書指出，在城鄉(xiāng)戶籍制度改革中，可以探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益實現(xiàn)的多種方式，通過創(chuàng)新 農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的形式，嘗試“土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)”的分離。藍皮書指出，從土地節(jié)約集約利用的 角度來講，宅基地占地太多，不利于耕地保護，因此，有必要將推進宅基地整理、復(fù)墾與戶籍制度改革聯(lián)系 起來。城鄉(xiāng)戶籍制度改革中，要兼顧好農(nóng)民對承包地與宅基地的權(quán)益訴求。通過承包地與宅基地的“放 活”，將農(nóng)民對土地的實物依賴轉(zhuǎn)換為對土地資產(chǎn)權(quán)益的依靠，則有望大大減低戶籍制度的阻力。

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