2020房地產(chǎn)估價(jià)師《制度與政策》章節(jié)教材考點(diǎn)：土地制度概述

土地所有制：

《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”

(一)國有土地

全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。城市市區(qū)的土地屬于國家所有?！稇椃ā?、《物權(quán)法》都明確規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。《土地管理法》第八條更明確規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”這里所說的城市是指國家設(shè)立市建制的城市，不同于某些法律、法規(guī)中的城市含義?！吨袊鞘薪y(tǒng)計(jì)年鑒》等使用的市區(qū)一詞，指的是城市行政區(qū)劃內(nèi)除市轄縣以外的區(qū)域，包括城區(qū)和郊區(qū)。建制鎮(zhèn)既不屬于《憲法》和《土地管理法》所說的城市范疇，也不屬于其所說的農(nóng)村和城市郊區(qū)的范疇。關(guān)于鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題，1982年11月26日第五屆全國人民代表大會第五次會議《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》指出：“草案第十條中原來是把鎮(zhèn)的土地和農(nóng)村、城市郊區(qū)一律看待的。全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮(zhèn)的建制較大，今后還要發(fā)展，實(shí)際上是小城市。因此刪去了有關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)定。鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題，可以根據(jù)實(shí)際情況分別處理。”

1998年12月27日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》(國務(wù)院令第256號，以下簡稱《土地管理法實(shí)施條例》)第二條進(jìn)一步明確了國有土地的范嗣，其規(guī)定如下：①城市市區(qū)的土地;②農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;③國家依法征收的土地;④依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;⑤農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;⑥因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

《憲法》第十條規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”在現(xiàn)階段，按照國家有關(guān)規(guī)定，取得建設(shè)用地使用權(quán)的途徑主要有：①通過行政劃撥方式取得;②通過國家出讓方式取得;③通過房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式取得(如買賣、贈(zèng)與或者其他合法方式);④通過土地或房地產(chǎn)租賃方式取得。依法取得建設(shè)用地使用權(quán)后，建設(shè)用地使用權(quán)人享有土地占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。但不得改變土地用途，如需要改變的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)。建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立相應(yīng)的合同。使用期限由當(dāng)事人約定.但不得超過建設(shè)用地使用權(quán)的剩余期限。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并處分。同樣，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈(zèng)與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分。

(二)集體土地

勞動(dòng)群眾集體所有制的土地采取的是農(nóng)民集體所有制的形式，該種所有制的土地被稱為農(nóng)民集體所有土地，簡稱集體土地。農(nóng)民集體的范圍有下列3種：①村農(nóng)民集體;②村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體;③鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體組織經(jīng)營、管理。”

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地一般屬于農(nóng)民集體所有，即除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除南法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;南法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”

黨的十八屆三中全會提出加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等人市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，改革農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。

土地管理的基本制度：

(一)國家實(shí)行土地有償有限期使用制度

除了國家核準(zhǔn)的劃撥土地以外，凡新增土地和原使用的土地改變用途或使用條件、進(jìn)行市場交易等，均實(shí)行有償有限期使用。

《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。”《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第八條也明確規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”

(二)國家實(shí)行土地用途管制制度

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。土地用途管制的核心是不能隨意改變農(nóng)用地的用途。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府核準(zhǔn)?？刂平ㄔO(shè)用地總量，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

(三)國家實(shí)行耕地保護(hù)制度

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策?！段餀?quán)法》規(guī)定，國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。耕地主要是指種植農(nóng)作物的土地，包括新開墾荒地、輪歇地、草田輪作地;以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;耕種3年以上的灘地和灘涂等。

城鎮(zhèn)土地使用制度改革：

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國的城鎮(zhèn)土地使用制度，是對土地實(shí)行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。所謂行政劃撥，是指土地由政府有關(guān)主管部門調(diào)撥使用，具體包括兩個(gè)方面：①土地使用者如果需要土地，不是通過購買或租賃的方式獲得，而是按照一定的建設(shè)用地程序，由政府有關(guān)主管部門無償撥給。②國家因經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)或者興辦社會公共事業(yè)，如果需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通過購買或租賃的方式取得，而是運(yùn)用行政手段無償調(diào)用。

所謂無償無限期使用，是指從國家那里得到土地時(shí)不支付地價(jià)，在使用土地的過程中也不繳納地租或土地使用費(fèi)。同時(shí)國家在將土地劃撥給這些使用者時(shí)，也沒有規(guī)定具體明確的土地使用期限。除非遇到國家新的建設(shè)需要使用該塊土地，否則土地使用者可以無限期地占用下去。

所謂禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地，是指禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈(zèng)與、交換等方式將土地轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人使用。如果土地使用者不再需要使用該塊土地，必須將土地?zé)o償交給國家有關(guān)部門，由其重新安排使用。

上述我國城市土地使用制度通過幾十年的實(shí)踐，證明存在著許多弊端，主要表現(xiàn)在如下方面：①不利于土地的合理利用;②不利于正確評價(jià)企業(yè)的績效;⑧有違按勞分配原則;④不利于城市建設(shè);⑤產(chǎn)生不正之風(fēng)。

我國改革前的城市土地使用制度是整個(gè)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分，整個(gè)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制不改革，傳統(tǒng)城市土地使用制度即使存在上述種種弊端，也不能順利進(jìn)行改革。在20世紀(jì)70年代末期中國開始經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放之后，傳統(tǒng)城市土地使用制度已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的需要。改革這種土地使用制度，由于可以釋放出土地的巨大活力和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而被提上了日程。

我國城鎮(zhèn)土地使用制度改革有一個(gè)發(fā)展過程。這個(gè)發(fā)展過程突出表現(xiàn)在下列五個(gè)方面：①征收土地使用費(fèi);②開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓;③制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī);④修改憲法和土地管理法;⑤制定全國性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。

(1)征收土地使用費(fèi)。征收土地使用費(fèi)起初是因?yàn)閷ν忾_放舉辦中外合資企業(yè)提出的。1982年深圳特區(qū)開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費(fèi)，撫順、廣州等城市從1984年起也先后推行。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起施行，于2006年12月31日，2013年12月7日進(jìn)行了修訂。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費(fèi)改征土地使用稅。

(2)開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓。征收土地使用費(fèi)的改革還沒有為土地使用者轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)開綠燈，對傳統(tǒng)土地使用制度觸動(dòng)不大。1987年下半年，深圳特區(qū)率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)，作法是國家出讓土地使用權(quán)及允許進(jìn)行土地使用權(quán)抵押。1988年福州、?？?、廣州、廈門、上海、天津等城市也相繼進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)。

(3)制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)。為了使土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓活動(dòng)法制化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和頒發(fā)了地方性的土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)辦法或規(guī)定。1987年11月29日，上海市人民政府首先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。此后，1987年12月29日廣東省人大常委會正式通過了《深圳特區(qū)土地管理?xiàng)l例》。1988年2月13日海南省籌備組發(fā)布了《海南土地管理辦法》。1988年2月14日?？谑腥嗣裾l(fā)布了《?？谑型恋厥褂脵?quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定》。1988年6月14日廈門市公布了《廈門市國有土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓辦法》。另外，1988年3月9日廣州市人民政府發(fā)布了《廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓辦法》。天津市也制定了《天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》。

(4)修改憲法和土地管理法。1984年10月，標(biāo)志著中國改革發(fā)展重要里程碑的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》認(rèn)為土地不是商品，并以此為區(qū)別社會主義商品經(jīng)濟(jì)與資本主義商品經(jīng)濟(jì)的標(biāo)志之一。1986年6月公布的《土地管理法》也特別規(guī)定了土地不得出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。但到了1987年，情況有了重大變化，土地使用制度改革的有關(guān)內(nèi)容開始反映在黨巾央和國家的重要文件中。到1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別做了修改。

1988年4月11日，出席七屆全國人大一次會議的代表在討論憲法修改草案時(shí)認(rèn)為：“將土地的使用權(quán)修改規(guī)定為可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，符合我國國情。”12日即通過憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這就為土地使用權(quán)制度改革的全面推開和深入發(fā)展掃清了道路。1988年12月29日，土地管理法也做了相應(yīng)的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

(5)制定全同性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例共八章五十四條，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租，抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題做了明確規(guī)定。同時(shí)要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)該條例的規(guī)定和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，選擇部分比較成熟的城市先行開展城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)。為了吸引外商投資從事開發(fā)經(jīng)營成片土地，同日國務(wù)院還發(fā)布了《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，該辦法已于2008年1月15日廢止。1994年7月5日全國人大常委會通過了《城市房地產(chǎn)管理法》，該法明確規(guī)定“國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度”，并對土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓做了進(jìn)一步的補(bǔ)充完善。

現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用制度的基本框架：

我國城鎮(zhèn)土地使用制度經(jīng)過改革探索，找到了一種既能維護(hù)土地公有制，又有利于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度。這種土地使用制度，是在不改變城市土地國有的條件下，采取拍賣、招標(biāo)、協(xié)議、掛牌等方式將土地使用權(quán)有償、有限期地出讓給土地使用者;土地使用者的土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其合法權(quán)益受國家法律保護(hù);需要繼續(xù)使用的，經(jīng)批準(zhǔn)，期限可以延長，同時(shí)按當(dāng)時(shí)市場情況補(bǔ)交地價(jià)款。

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