城市規(guī)劃師輔導(dǎo)之城鄉(xiāng)規(guī)劃行政法學(xué)基礎(chǔ)(8)

　　3.行政行為的效力

　　行政行為的效力，是指行政行為一旦成立，便對行政主體和行政相對人所產(chǎn)生的法律上的效果和作用，表現(xiàn)為一定的法律約束力與強(qiáng)制力。

　　確定力。有效成立的行政行為具有不可變更力，即非依法不得隨意變更、撤銷。行政主體非依法定理由和程序不得隨意變更行為的內(nèi)容，或者就同一事項重新作出行政行為。行政相對人不得否認(rèn)行政行為的內(nèi)容，隨意改變行政行為的內(nèi)容。要求改變行政行為必須依法提出申請。

　　拘束力。行政行為成立后，其內(nèi)容對行政主體和行政相對人產(chǎn)生的法律上的約束力。對于行政相對方，必須嚴(yán)格遵守、服從已經(jīng)生效的行政行為;否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。對于行政主體，行政行為未被依法撤銷、變更之前，負(fù)有執(zhí)行該行政行為的義務(wù)，任何機(jī)關(guān)或者公務(wù)員不能干預(yù)這種執(zhí)行;都要受到該行政行為的約束。

　　執(zhí)行力。行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定的手段，使行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的效力。當(dāng)行政相對人不履行法定義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制其履行該義務(wù)。這種行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)所作的執(zhí)法行為，不需要事先得到法院的判決。這種執(zhí)行力又稱“自行執(zhí)行力”。但是，自行執(zhí)行力并不是所有的行政行為都必須強(qiáng)制執(zhí)行，如：行政許可行為，行政處罰中的警告行為。一般而言，行政行為只是在行政性對方拒不履行義務(wù)的情況下，行政行為才需要強(qiáng)制執(zhí)行。

　　多數(shù)情況下行政行為成立、生效后應(yīng)立即執(zhí)行，但并不是都立即執(zhí)行。也有一些例外情況，如法律規(guī)定的暫緩執(zhí)行的行為;行政主體不具備強(qiáng)制執(zhí)行手段，須要申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行等。

　　公定力。行政行為在沒有被有權(quán)機(jī)關(guān)宣布違法或無效之前，即使不符合法定條件，仍然視為有效，并對任何人都具有法律約束力，也就是說，無論合法還是違法，都推定合法有效。

　　4.行政行為的成立與合法要件

　　行政行為生效的前提條件是行政行為的成立。一個行政行為只有具備法定要件，才能有效成立，才是合法的。一般行政行為的生效規(guī)則是：

　　(1)即時生效，行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對相對方立即生效;

　　(2)受領(lǐng)生效，行政行為須為被相對方受領(lǐng)才開始生效。受領(lǐng)，即接受、領(lǐng)會，是指行政機(jī)關(guān)須將行政行為告知相對方，為相對方所接受，一般采用送達(dá)的方式;

　　(3)告知生效，行政機(jī)關(guān)將行政行為的內(nèi)容采取公告或宣告等有效形式，使對方知悉;

　　(4)附條件生效，行政行為的生效附有一定的期限或一定的條件，在所附期限到來或條件消除時，行政行為才開始生效。如：行政法規(guī)、規(guī)章的生效，往往附有一定的期限。

　　行政行為合法的要件是：

　　(1)主體合法。行政行為的主體必須有行政主體資格，能以自己的名義獨立承擔(dān)法律責(zé)任，否則行政行為無效。行政主體合法包括行政機(jī)關(guān)合法、人員合法、委托合法三方面的內(nèi)容。

　　(2)權(quán)限合法。行政主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)，以一定的權(quán)限規(guī)則實施行政行為。包括：行政事項管轄權(quán)的限制;行政地域管轄權(quán)的限制;時間管轄權(quán)的限制;法定手段的限制;法定程度的限制;法律、法規(guī)設(shè)定條件的限制;委托授權(quán)的限制。行政主體只有在上述法定職權(quán)限度內(nèi)實施行政行為，否則無效。

　　(3)內(nèi)容合法。是指行政行為中體現(xiàn)的權(quán)利和義務(wù)，以及對權(quán)利、義務(wù)的影響與處理都應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。對于受法律羈束的行政行為，必須符合法律法規(guī)的規(guī)定;對于自由裁量行為，必須符合法定幅度與范圍。行政行為的內(nèi)容應(yīng)明確、適當(dāng)，體現(xiàn)公正合理;必須符合實際，切實可行。

　　(4)程序合法。行政主體在實施行政行為時必須依照法定程序進(jìn)行，不得違反法定程序，任意作出某種行為。一是要求行政行為性質(zhì)要與相適應(yīng)的法定行政程序要求相符合;如：行政許可程序是申請、審定、核發(fā)。二是必須符合程序的一般要求，如：說明身份規(guī)則、聽取意見規(guī)則等。

　　5.行政行為的分類

　　行政行為分類方法很多，不同的標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的分類。在城市規(guī)劃管理實踐中經(jīng)常遇到的有下列幾種：

　　(1)抽象行政行為與具體行政行為。按照行政行為的對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)劃分為抽象行政行為和具體行政行為。

　　抽象行政行為，是指特定的行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，制定和發(fā)布普遍行為準(zhǔn)則的行為;抽象行政行為是能對未來發(fā)生約束力，可以反復(fù)使用，可以起到約束具體行政行為的作用的行為。包括：制定法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布命令、決定等。編制城市規(guī)劃也屬于抽象行政行為。

　　抽象行政行為的其核心特征是：行政行為的不確定性或普遍性。抽象行政行為是對某一類人或事具有約束力，且具有后及力，其不僅適用當(dāng)時的行為或事件，而且適用于以后要發(fā)生的同類行為和事件。抽象行政行為具有普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的法律特征，并經(jīng)過起草、征求意見、審議、修改、通過、簽署、發(fā)布等一系列程序。抽象行政行為包括：行政立法行為、制定其他規(guī)范性文件的行為等。

　　具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，對特定的人或事件做出影響相對方權(quán)益的具體決定與措施的行為。具體行政行為是將行政法律關(guān)系雙方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容的具體化，是在現(xiàn)實基礎(chǔ)上的一次性行為。在已有行政法律規(guī)范的情況下實施具體行政行為必須遵守法定規(guī)則。

　　具體行政行為的特征是行為對象的特定性與具體化。其內(nèi)容只涉及某一個人或組織的權(quán)益。

　　具體行政行為一般包括：行政許可與確認(rèn)行為、行政獎勵與給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為、行政監(jiān)督行為、行政裁決行為等。

　　(2)內(nèi)部行政行為與外部行政行為。以行政行為的適用性和效力作用對象的范圍作標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。所謂內(nèi)部行政行為，是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生的法律效力的行為，如行政處分、行政命令等。外部行政行為，是指行政主體對社會實施行政管理活動的過程中，針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為，如行政處罰、行政許可等。

　　(3)羈束行政行為與自由裁量行政行為。行政行為以受法律的約束程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為羈束行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為，是指法律規(guī)范對其范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等作了較詳細(xì)、具體、明確規(guī)定的行政行為。行政主體必須嚴(yán)格依照法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行，沒有自行選擇、斟酌、裁量的余地，如稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅等。自由裁量行為，是指法律規(guī)范僅對行為目的、范圍等作了原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機(jī)關(guān)自行選擇、決定的行政行為。

　　(4)依職權(quán)的行政行為與依申請的行政行為。以行政機(jī)關(guān)可否主動作出行政行為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授予的職權(quán)，無須相對方的請求而主動實施的行政行為，稱為依職權(quán)的行政行為;如行政處罰等。依申請的行政行為，是指行政機(jī)關(guān)必須有相對方的申請才能實施的行政行為;如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證等。

　　(5)單方行政行為與雙方(多方)行政行為。以決定行政行為成立時參與意思表示的當(dāng)事人的數(shù)目為標(biāo)準(zhǔn)，把行政行為劃分為單方行政行為與雙方(多方)行政行為。單方行政行為，是指行政機(jī)關(guān)單方意思的表示，無須征得相對人同意即可成立的行政行為。如行政處罰、行政監(jiān)督等。雙方行政行為，是指行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公務(wù)目的，與相對方協(xié)商達(dá)成一致而成立的行政行為;如行政合同。如果行政關(guān)系多方當(dāng)事人為了一定目的，經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致而產(chǎn)生法律效果的行政行為稱為多方行政行為;又稱為“行政協(xié)定”或“行政協(xié)議”;如行政機(jī)關(guān)與群眾組織簽訂的各項協(xié)議等。雙方行政行為與多方行政行為在性質(zhì)上沒有多大區(qū)別。

　　(6)要式行政行為與非要式行政行為。以行政行為是否應(yīng)當(dāng)具備一定的法定形式為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為要式行政行為和非要式，行政行為。要式行政行為，是指必須具備某種法定的形式，或遵守法定程序才能生效的行政行為。如行政處罰必須以書面形式加蓋公章才能生效。如果不需一定方式和程序，無論采取何種方式都可以成立的行政行為稱為非要式行政行為;如公安機(jī)關(guān)對醉酒司機(jī)采取強(qiáng)制約束的行為。要式行為，就其形式而言是羈束性的要求;而非要式行政行為屬于自由裁量性規(guī)定。采取非要式行政行為應(yīng)受到嚴(yán)格控制，一般在情況緊急或不影響對方權(quán)利的情況下，才能采取。

　　(7)作為行為與不作為行為。所謂作為行政行為，是指以積極作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為，如行政獎勵、行政強(qiáng)制等。不作為行政行為，是指以消極不作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為。如“集會游行示威法”中規(guī)定，對于游行、集會申請，主管機(jī)關(guān)對申請“預(yù)期不通知的，視為許可”就屬于不作為行為。

　　(8)行政立法、行政執(zhí)法與行政司法行為。是以行政權(quán)作用的方式和實施行政行為所形成的法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)劃分的。行政立法行為，是行政主體以法定職權(quán)和程序制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。行政執(zhí)法，是指行政主體依法實施的直接影響相對方權(quán)利和義務(wù)的行為，或者對個人、組織的權(quán)利和義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為;包括行政許可、行政確認(rèn)、行政獎勵等。行政司法，是指行政機(jī)關(guān)作為第三者，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ǖ男姓�爭議或民事爭議案件所作出的裁決行為;它所形成的法律關(guān)系是以行政機(jī)關(guān)為一方，以發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事各人為一方的三方法律關(guān)系，具體包括行政裁決、行政復(fù)議等。此外，還有一些特殊的行政行為，如行政終局裁決行為、國家行為等。

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