城鄉(xiāng)規(guī)劃師|自然資源部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人談村莊規(guī)劃工作

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《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(以下簡稱“十四五規(guī)劃”)明確要強化鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃引領(lǐng)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》(以下簡稱“2021年中央一號文件”)要求“加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作”。2019年以來，自然資源部辦公廳先后發(fā)布《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》(以下簡稱《通知》)和《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》(以下簡稱《意見》)，指導(dǎo)各地有序推進(jìn)“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制。那么，如何做好村莊規(guī)劃工作，切實發(fā)揮村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)的引領(lǐng)和支撐作用?日前，記者就相關(guān)問題采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人。

問：在推動鄉(xiāng)村振興、實施鄉(xiāng)村建設(shè)中，為什么要強調(diào)村莊規(guī)劃的引領(lǐng)作用?

答：習(xí)近平總書記強調(diào)“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行、有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)”，要“通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃”。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將村莊規(guī)劃定位為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。各地近年來的實踐也表明，村莊規(guī)劃在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮了不可替代的作用。浙江省從啟動“千村示范、萬村整治”工程到建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，其最重要的一條經(jīng)驗就是以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，一張藍(lán)圖繪到底，久久為功搞建設(shè)。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村建設(shè)行動，必須做好村莊規(guī)劃，這有利于理清村莊發(fā)展思路，明確村莊定位、發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù);有利于科學(xué)布局農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，盡可能多地保留鄉(xiāng)村原有地貌和自然生態(tài)，系統(tǒng)保護(hù)好鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀;有利于統(tǒng)籌安排各類資源，集中力量，突出重點，引導(dǎo)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快補齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板。堅持村莊規(guī)劃引領(lǐng)，做到發(fā)展有遵循、建設(shè)有依據(jù)，確保鄉(xiāng)村振興始終沿著正確的方向發(fā)展。

問：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的20字總要求中，首先一條就是“產(chǎn)業(yè)興旺”。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，空間保障是重中之重，請問如何在規(guī)劃中合理安排鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間?

答：習(xí)近平總書記強調(diào)“要加快發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，立足當(dāng)?shù)靥厣Y源，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局”。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要考慮一二三產(chǎn)業(yè)不同的發(fā)展規(guī)律、鄉(xiāng)村功能、基礎(chǔ)設(shè)施配套、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地節(jié)約集約利用、勞動力和技術(shù)力量等多方面因素，既要堅持城鄉(xiāng)融合，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)有別，因地制宜、分類指導(dǎo)，《通知》和《意見》均強調(diào)要以縣域為單元統(tǒng)籌考慮，針對不同類型的產(chǎn)業(yè)提供不同的空間載體：

對工業(yè)企業(yè)，要堅持向園區(qū)集中，安排在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)園區(qū);具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工要向縣城或有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集聚。工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工等需要考慮到規(guī)模效益，這些產(chǎn)業(yè)往往產(chǎn)業(yè)化程度高，配套基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境污染處理設(shè)施門檻高，不宜零散布局。相對集中既可降低配套成本，又能避免污染環(huán)境。

對直接服務(wù)種植養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、倉儲保鮮冷鏈、產(chǎn)地低溫直銷配送等產(chǎn)業(yè)，原則上應(yīng)集中在行政村村莊建設(shè)邊界內(nèi)。主要考慮這些產(chǎn)業(yè)需要靠近原料產(chǎn)地，保障產(chǎn)品新鮮度，相對集中布局可防止侵占耕地，還可充分利用村內(nèi)的空閑地和勞動力。

對利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品分揀、初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，在不侵占永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、不突破國土空間規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)等約束條件、不破壞自然環(huán)境和歷史風(fēng)貌的條件下，可在村莊建設(shè)邊界外就近布局。主要考慮分揀、初加工作業(yè)更適合在田間地頭完成，以降低運輸成本，提高經(jīng)濟(jì)性;鄉(xiāng)村旅游景觀具有不可移動、不可替代性，農(nóng)業(yè)采摘活動注重實地參與，服務(wù)配套需要依托資源相對零散布局。在此過程中，要注意守底線，保護(hù)環(huán)境和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

問：“十四五”規(guī)劃強調(diào)，要“以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強化縣城綜合服務(wù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)民功能。健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃”。在村莊規(guī)劃工作中，如何具體落實這一要求?

答：習(xí)近平總書記指出“現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施差距大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要體現(xiàn)在公共資源配置上”“要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通”。

近年來，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)取得了長足進(jìn)步，但與城鎮(zhèn)相比差距仍然較大。我們在村莊規(guī)劃的相關(guān)調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，這方面的供給還難以滿足大部分農(nóng)民對美好生活的向往。同時，放在城鎮(zhèn)化趨勢上看農(nóng)村，以城鄉(xiāng)融合的思路做好公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要注意近遠(yuǎn)結(jié)合，避免資源浪費。從各地反映的情況看，有些村莊里的公共服務(wù)設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)了閑置情況;有些村莊離城鎮(zhèn)近，老百姓都選擇到就近的縣城或鎮(zhèn)上看病、上學(xué)，也一定程度上導(dǎo)致了村里公共服務(wù)設(shè)施的閑置。

因此，《通知》和《意見》均強調(diào)要統(tǒng)籌布局基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)設(shè)施和公共設(shè)施。具體來說：一是以縣域為整體城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，對于與城區(qū)、城鎮(zhèn)距離較近的村莊，可將其納入城鎮(zhèn)生活圈，引導(dǎo)城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸和覆蓋;二是配置標(biāo)準(zhǔn)上，要強化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心，既要保障合理需求，也要注意與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)，量力而行，盡力而為;三是要注重村莊與村莊之間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，以及各類設(shè)施之間的復(fù)合利用，提高資源利用節(jié)約集約水平。

問：2021年中央一號文件提出，編制村莊規(guī)劃要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。村莊規(guī)劃中如何保護(hù)好鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌?

答：鄉(xiāng)村風(fēng)貌是指基于自然地理環(huán)境和歷史人文傳統(tǒng)所形成的可感知的景觀特征和文化內(nèi)涵，主要包括良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)美的田園風(fēng)光、有序的村莊格局、獨特的鄉(xiāng)村建筑等有形物質(zhì)環(huán)境，鄉(xiāng)村特色文化、風(fēng)土人情、風(fēng)俗習(xí)慣等非物質(zhì)文化，也往往會以某種文化符號的形式體現(xiàn)在自然環(huán)境和人工建設(shè)等物質(zhì)載體上。鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌不是孤立的，會受到當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境、歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、鄉(xiāng)村治理能力、村民認(rèn)知意愿、制度政策變化等多方面因素的影響。

習(xí)近平總書記高度重視鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)，多次強調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)要遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農(nóng)村特點，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。村莊規(guī)劃工作要深入學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村風(fēng)貌保護(hù)的重要指示批示，強化鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌保護(hù)。一是開展鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)調(diào)查，摸清家底，全面掌握自然山水本底和歷史文化遺存。二是強化底線約束，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化保護(hù)線、村莊建設(shè)邊界等各類空間管控邊界，將不挖山、不填湖、不毀林，保護(hù)好鄉(xiāng)村的山水格局、田園風(fēng)光、歷史文化資源作為規(guī)劃編制的基本原則。三是堅持城鄉(xiāng)融合，合理確定村莊分類，優(yōu)化村莊布點，嚴(yán)格保護(hù)歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落，防止不切實際盲目拆村并居。四是加強對鄉(xiāng)村各類建設(shè)的引導(dǎo)，明確建筑高度、開發(fā)強度等空間形態(tài)管控要求，體現(xiàn)鄉(xiāng)土田園特色和風(fēng)土人情，避免照搬城市的規(guī)劃設(shè)計手法。另外，各地還可以因地制宜，利用當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)材料，發(fā)揮當(dāng)?shù)啬芄で山车淖饔茫w現(xiàn)當(dāng)?shù)靥攸c和建筑風(fēng)格。

問：“鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建”。在村莊規(guī)劃編制、審批、實施各環(huán)節(jié)，如何充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用?

答：村莊規(guī)劃怎么編、編得好不好，農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)。當(dāng)前，不少地區(qū)反映，村莊規(guī)劃工作中存在農(nóng)民局外人的現(xiàn)象，一些農(nóng)民存在“事不關(guān)己、高高掛起”的心態(tài)，對村莊規(guī)劃工作缺乏主人翁意識;一些農(nóng)民受限于信息不對稱，想知道、想?yún)⑴c，卻缺乏渠道;一些農(nóng)民過于關(guān)注自身利益，規(guī)劃有利的就遵從，不利的就抵觸。

解決好這一問題，就必須立足廣大農(nóng)民的切身利益，充分尊重農(nóng)民意愿，提高農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，把村莊規(guī)劃的過程變成組織農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民的過程，變成培育農(nóng)民、提升農(nóng)民文明素質(zhì)的過程，真正讓農(nóng)民從“臺下看戲”轉(zhuǎn)為“臺上唱戲”。一是強化村“兩委”責(zé)任。緊緊依托村黨組織和村民委員會開展村莊規(guī)劃工作，發(fā)揮好第一書記、駐村工作隊等的力量，注重發(fā)現(xiàn)、吸納具有規(guī)劃知識和一定眼界能力的人才充實到村莊規(guī)劃工作中來。二是充分聽取村民訴求和意見。加強駐村調(diào)研、入戶訪談，深入了解村民的真實想法和訴求，找準(zhǔn)規(guī)劃重點，確保規(guī)劃符合村民意愿。規(guī)劃報批前，要經(jīng)村民代表大會審議通過。三是引導(dǎo)農(nóng)民參與規(guī)劃管理。規(guī)劃批準(zhǔn)后，組織編制機(jī)關(guān)通過“上墻、上網(wǎng)”等多種方式及時公布并長期公開，方便村民了解和查詢規(guī)劃及管控要求。要把規(guī)劃的約束內(nèi)容作為村規(guī)民約的重要內(nèi)容，引導(dǎo)村民依照村莊規(guī)劃開展生產(chǎn)生活。要采取符合農(nóng)村特點、農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式，積極開展面向農(nóng)民的村莊規(guī)劃宣講，既要傳達(dá)給本村常住居民，也要讓在外求學(xué)、務(wù)工人員了解相關(guān)情況。四是搭建聯(lián)合行動平臺，建立管理部門、規(guī)劃設(shè)計單位、駐村(鎮(zhèn))規(guī)劃師、社會投資主體和村集體、村民等多方參與的協(xié)商機(jī)制，共商共建共治共享。

問：請您介紹一下村莊規(guī)劃工作的整體推進(jìn)安排。

答：關(guān)于村莊規(guī)劃工作的推進(jìn)安排，2021年中央一號文件有明確要求，各地要嚴(yán)格按照要求，不折不扣抓好落實，部里將加強督促指導(dǎo)。一是在縣域面上，今年要基本完成縣級國土空間總體規(guī)劃編制，明確村莊分類和布局，這是編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)。做好村莊分類和布局，要按照尊重歷史、順應(yīng)自然地理格局、保護(hù)歷史文化、維護(hù)群眾利益、因地制宜的原則，在科學(xué)評估基礎(chǔ)上，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大。二是在村莊點上，要積極有序推進(jìn)實用性村莊規(guī)劃編制，對有條件、有需求的村莊盡快實現(xiàn)應(yīng)編盡編。我國有行政村約54萬個、自然村約270萬個，數(shù)量多、區(qū)域差異大、發(fā)展階段不同、類型復(fù)雜，自然資源稟賦、文化傳統(tǒng)等各有特點。在加快推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的同時，要充分認(rèn)識村莊規(guī)劃工作的復(fù)雜性、艱巨性，不能一哄而上、盲目追求短時期內(nèi)全覆蓋，務(wù)求規(guī)劃管用、能用、好用。三是對暫不編制村莊規(guī)劃的，要在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中做好安排，明確國土空間用途管制規(guī)則和村莊建設(shè)管控要求，據(jù)此進(jìn)行用地審批和規(guī)劃許可，確保鄉(xiāng)村建設(shè)有規(guī)可依。

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