城鄉(xiāng)規(guī)劃師|2020年自然資源法治建設大事盤點

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《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》報送國務院

2020年2月，自然資源部部務會議審議通過《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(送審稿)。按照立法程序，正式報送國務院。

點評：

《礦產(chǎn)資源法》修改是關系國家資源安全、礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保護的重大改革事項。按照十三屆全國人大常委會立法工作安排，自然資源部黨組把《礦產(chǎn)資源法》修改作為完善自然資源法律體系的重中之重，認真貫徹落實黨中央、國務院《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，總結(jié)近年來礦產(chǎn)資源管理改革實踐經(jīng)驗，充分聽取國務院有關部門、專家學者、礦業(yè)企業(yè)和地方自然資源主管部門意見和建議，在此基礎上反復研究，廣泛凝聚共識。

修訂草案全面推進以競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，實行探礦權(quán)采礦權(quán)直通車制度，徹底改變過去出讓加審批的礦業(yè)權(quán)管理方式，以具有物權(quán)屬性的礦業(yè)權(quán)登記切實保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。同時，增加礦山生態(tài)環(huán)境保護和修復以及礦業(yè)用地的有關規(guī)定。下一步，自然資源部將配合司法部做好修訂草案的修改完善工作，盡快提請全國人大常委會審議。

廢止和修改部分部門規(guī)章

2020年3月和4月，自然資源部先后發(fā)布第6號令《自然資源部關于第二批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》、第7號令《自然資源部關于第三批廢止和修改的部門規(guī)章的決定》，兩個決定共廢止部門規(guī)章5部，打包修改4部。

點評：

自然資源部組建以來，部黨組始終高度重視部門規(guī)章的清理工作，將其作為深化自然資源管理改革、推動機構(gòu)改革實現(xiàn)重構(gòu)性和發(fā)生“化學反應”的重要抓手。在2019年對機構(gòu)改革前原國土資源部和原國家海洋局、原國家測繪局現(xiàn)行有效的部門規(guī)章進行全面清理，廢止8部、打包修改15部的基礎上，2020年繼續(xù)深化部門規(guī)章清理工作。

為了保證新修正的《土地管理法》順利實施，廢止了《征收土地公告辦法》(原國土資源部令第49號)《土地利用年度計劃管理辦法》(原國土資源部令第66號)和《國土資源部關于〈國土資源行政處罰辦法〉第七條的解釋》(原國土資源部令第67號)3部部門規(guī)章，打包修改了《國土資源聽證規(guī)定》《國土資源行政處罰辦法》《國土資源執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》等4部規(guī)章;為了落實部黨組關于深化礦產(chǎn)資源管理改革的重大決策部署，廢止了《關于委托山西省等6個省級國土資源主管部門實施原由國土資源部實施的部分礦產(chǎn)資源勘查開采審批登記的決定》(原國土資源部令第75號)，將《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》修改為《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計管理辦法》，為礦產(chǎn)資源儲量登記改革預留了法律空間;為了統(tǒng)一自然資源執(zhí)法，廢止了《測繪行政處罰程序規(guī)定》(原國土資源部令第50號)。一系列規(guī)章清理工作為推進自然資源管理改革掃清了制度性障礙。

民法典時代對自然資源管理提出新要求

2020年5月28日，十三屆全國人大審議通過《中華人民共和國民法典》，自2021年1月1日起施行?！睹穹ǖ洹肥侵袊谝徊恳?ldquo;法典”命名的法律，以《民法典》的頒布為標志，中國進入民法典時代。

點評：

《民法典》是市場經(jīng)濟的基本法，是人民權(quán)利的宣言書。制定民法典是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設部署。習近平總書記在主持中央政治局集體學習《民法典》時指出，各級政府要以保證《民法典》有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務的決定。要規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平。

自然資源管理直接涉及當事人的土地礦產(chǎn)海域等重要不動產(chǎn)，必須按照《民法典》的新要求，做好自然資源管理工作。要全面落實《民法典》的“綠色”要求，履行好保護生態(tài)環(huán)境的法定職責;要抓緊完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為居住權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記提供制度性規(guī)范;要完善不動產(chǎn)征收征用制度，保障被征收人依法得到及時足額的補償;要認清公權(quán)力的邊界，正確行使行政許可、行政處罰等各項權(quán)力，防止公權(quán)力侵犯私權(quán)利。

《土地管理法實施條例(修訂草案)》報送國務院

為了保證新修正的《土地管理法》順利實施，根據(jù)國務院立法工作安排，自然資源部抓緊起草《土地管理法實施條例(修訂草案)》。經(jīng)過廣泛征求意見和反復研究修改，于2020年6月正式報送國務院進入行政法規(guī)立法程序。

點評：

《土地管理法實施條例》修改是國務院立法計劃確定的2020年重點立法項目，對保證新修正《土地管理法》的順利實施具有重要作用。自然資源部堅持科學立法、民主立法，在深刻領會黨中央精神實質(zhì)、充分總結(jié)地方土地管理改革經(jīng)驗、廣泛聽取國務院有關部門意見的基礎上，起草了《土地管理法實施條例(修訂草案)》。

修訂草案將完善最嚴格的耕地保護制度作為首要目標，增加耕地非糧化控制措施，明確禁止耕地轉(zhuǎn)為林地草地等其他農(nóng)用地，建立耕地保護補償制度。修訂草案進一步落實黨中央關于“多規(guī)合一”的改革舉措，確立國土空間規(guī)劃在土地用途管制中的核心地位，對國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作出明確規(guī)定。修訂草案進一步細化土地征收程序，明確集體經(jīng)營性建設用地入市交易規(guī)則，規(guī)范自然資源督察職權(quán)和督察程序，完善土地管理法律責任制度等。新修改的《土地管理法實施條例》將進一步促進土地管理改革舉措落地生根。

全面清理土地管理法規(guī)和規(guī)范性文件問題

為有效解決土地管理法規(guī)和規(guī)范性文件沖突問題，配合農(nóng)村亂占耕地建房問題專項整治行動，自然資源部對土地管理法律、行政法規(guī)、國務院文件以及部規(guī)章和規(guī)范性文件進行了全面清理。

點評：

2020年是自然資源部組建的第三個年頭，也是全面落實自然資源“兩統(tǒng)一”職責的關鍵一年。按照山水林田湖草是一個生命共同體的要求，自然資源部在全面清理規(guī)章和規(guī)范性文件的基礎上，重點對農(nóng)村亂占耕地建房問題專項整治發(fā)現(xiàn)的，機構(gòu)改革及部重大改革中發(fā)現(xiàn)的與土地管理法律、行政法規(guī)、國務院文件與部規(guī)章和規(guī)范性文件存在的沖突問題逐項進行梳理，并采取不同的方式處理：

對能夠通過《土地管理法實施條例》修改解決的問題，及時納入《土地管理法實施條例(修訂草案)》解決。其中，包括占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚缺乏法律責任的問題，對未利用地轉(zhuǎn)為建設用地沒有審批程序的問題，對沒收的行政處罰作出后如何處置沒收財產(chǎn)的問題，對耕地轉(zhuǎn)為林地草地沒有禁止性規(guī)定的問題等。對自然資源部能夠自行決定廢止或者修改的，率先作出廢止或者修改決定，先后分四批廢止和宣布失效規(guī)范性文件186件。對需要征求立法機關、國務院有關部門意見的，抓緊征求意見，并根據(jù)各方面的意見決定是部分修改還是全面廢止。

《契稅法》頒布實施

2020年8月，十三屆全國人大常委會第二十一次會議審議通過《中華人民共和國契稅法》，自2021年9月1日起施行。這是在1997年國務院頒布的《契稅暫行條例》基礎上，為了實現(xiàn)稅收法定而進行的稅制平移立法。

點評：

契稅是房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的一個重要稅種，是在轉(zhuǎn)移土地房屋時對承受的單位和個人征收的一種稅。長期以來，契稅運行平穩(wěn)，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的財力保障。與《契稅暫行條例》相比，《契稅法》采取稅制平移的原則，稅率并未變化，仍為3%至5%;適當拓展了稅收優(yōu)惠政策，為體現(xiàn)對公益事業(yè)的支持，增加了免征契稅等規(guī)定;增加了退稅規(guī)定，簡化了納稅申報。同時，《契稅法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市可以對不同主體、不同地區(qū)、不同類型的住房權(quán)屬轉(zhuǎn)移確定差別稅率，體現(xiàn)了健全地方稅體系改革的思路，賦予了地方政府一定的稅政管理權(quán)限，有利于調(diào)動地方政府加強稅政管理的積極性，因城施策促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

契稅作為在房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的流轉(zhuǎn)稅，對房地產(chǎn)市場有一定的調(diào)控規(guī)范作用，契稅作為地方稅種也能夠調(diào)節(jié)市場需求?！镀醵惙ā返念C布，將進一步提高契稅的法律權(quán)威度和稅法的剛性，對于保持我國房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)運行、防止經(jīng)濟脫實向虛，具有重要而深遠的意義。

《土地征收成片開發(fā)標準(試行)》頒布實施

2020年11月5日，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標準(試行)》，自頒布之日起施行。這是落實《土地管理法》的授權(quán)立法事項，規(guī)范土地征收的重要規(guī)范性文件。

點評：

新修正的《土地管理法》明確：因成片開發(fā)征收土地的，必須符合自然資源部規(guī)定的標準。隨著《土地管理法》于2020年1月1日起施行，制定土地征收成片開發(fā)標準的任務十分迫切和必要。而對于如何界定成片開發(fā)標準，卻存在著重大分歧：一些專家學者認為，成片開發(fā)的標準不宜過寬，否則就會架空《土地管理法》關于縮小征地范圍的修法宗旨;而地方政府則認為，成片開發(fā)的標準應當適當寬泛，要為產(chǎn)業(yè)用地和房地產(chǎn)用地征收土地提供出路。經(jīng)過認真學習領會黨中央精神實質(zhì)，深入地方調(diào)研，廣泛聽取專家學者意見，制定成片開發(fā)標準的總體思路逐步厘清：要在縮小征地范圍和支持地方經(jīng)濟發(fā)展方面找到平衡點，通過嚴格的程序倒逼地方轉(zhuǎn)變土地利用方式，不能再繼續(xù)走過去所有用地都征收的老路，要為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市留出足夠的用地空間。

土地征收成片開發(fā)標準共7條，明確了成片開發(fā)的概念和區(qū)位，成片開發(fā)應當遵循的基本原則，成片開發(fā)方案的主要內(nèi)容以及審批程序，成片開發(fā)的負面清單以及實施監(jiān)督等?？紤]到成片開發(fā)標準還需要在實踐中不斷完善，標準以試行的方式發(fā)布，有效期3年?！冻善_發(fā)標準(試行)》的頒布實施，對規(guī)范土地征收，切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益具有重要意義。

自然資源系統(tǒng)法規(guī)處長培訓班集中學習

習近平法治思想

2020年12月，自然資源系統(tǒng)法規(guī)處長培訓班在廣東珠海舉辦，來自全國31個省(區(qū)、市)及計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設兵團、各省會城市自然資源主管部門法規(guī)處長，自然資源部各派出機構(gòu)、部分直屬單位和司局相關工作人員參加培訓。培訓班集中學習了習近平法治思想和其他相關內(nèi)容。

點評：

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議召開，會議最重要的成果就是首次提出習近平法治思想。習近平法治思想是馬克思主義法治理論同中國實際相結(jié)合的最新成果，是對黨領導法治建設豐富實踐和寶貴經(jīng)驗的科學總結(jié)，是在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循，是引領法治中國建設在新時代實現(xiàn)更大發(fā)展的思想旗幟。

習近平總書記明確提出，要建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍，推進法治專門隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，確保做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。法治工作隊伍是全面依法治國的主力軍，必須在學習貫徹落實習近平法治思想方面走在前、作表率。自然資源管理涉及國家生態(tài)文明建設、涉及當事人最重要最有價值的財產(chǎn)，必須不斷提升法治化水平，切實把權(quán)力關進制度的籠子里。這次自然資源系統(tǒng)法規(guī)處長培訓班，就是要用習近平法治思想武裝頭腦、提升能力，把法治理念、法治思維和法治原則貫穿到自然資源管理的全過程和各個方面。

專題研究部行政復議行政應訴問題

2020年12月25日，第三次部長辦公會專題聽取部2018年、2019年行政復議行政應訴情況匯報，研究解決行政復議行政應訴中反映的突出問題，并對下一步如何規(guī)范行政行為，從源頭上減少行政復議行政應訴案件提出明確要求。

點評：

自然資源部組建以來，部行政復議和行政應訴案件持續(xù)高位運行，2018年、2019年連續(xù)兩年在國務院各部委中名列前茅，其中信息公開、舉報投訴和不動產(chǎn)登記三類案件高發(fā)、多發(fā)。雖然2018年8月，自然資源部下發(fā)《關于進一步改進和加強行政復議行政應訴工作的通知》，對完善自然資源管理制度，推動矛盾糾紛源頭治理，嚴格落實復議應訴責任，加強考核監(jiān)督等方面提出了一系列措施，但復議應訴案件持續(xù)高發(fā)的態(tài)勢沒有變，群體性案件多的態(tài)勢沒有變，涉礦案件重大復雜的特點沒有變。

針對復議應訴案件中反映的突出問題，部黨組要求：要不斷鞏固“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，自覺克服官僚主義思想，積極回應人民群眾的合理訴求，減少人民群眾對自然資源管理工作的誤解。要充分認識到政府信息公開是為了確保權(quán)力在陽光下運行，更好地接受社會監(jiān)督。要堅定不移地推進征地信息公開工作，除涉及國家秘密外，征地信息都要全面公開。要完善信訪工作機制，認真受理和處理群眾來信，規(guī)范舉報投訴。要認真研究行政復議行政應訴案件反映出的自然資源管理工作中存在的明顯差距，不斷改進工作。要加大對習近平法治思想和行政復議行政應訴基本法律知識的培訓，不斷提高部機關工作人員的基本法治理念。這次會議既體現(xiàn)了部黨組對群眾工作的高度重視，也表明了部黨組堅持刀刃向內(nèi)、敢于直面問題的勇氣和魄力，為從源頭上解決問題，提高依法行政的水平和能力具有重要作用。

《長江保護法》出臺

2020年12月26日，國家主席習近平簽署第六十五號主席令，公布我國首部流域立法《中華人民共和國長江保護法》自2021年3月1日起施行。

點評：

長江流域是獨特而完整的生態(tài)系統(tǒng)，經(jīng)過多年開發(fā)利用，長江流域生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)岌岌可危。為了貫徹落實好習近平總書記關于“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的重要指示精神，有效解決長江保護法治進程滯后等突出問題，《長江保護法》應運而生。作為自然資源部首部流域性、綜合法立法，《長江保護法》將長江流域資源合理開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護進行整體性考慮，綜合調(diào)整發(fā)展與保護、流域與區(qū)域、私益與公益的關系。在制度設計上較好體現(xiàn)了“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，將長江流域資源的相關要素、多種價值和生態(tài)服務功能進行綜合平衡，在篇章安排上較好體現(xiàn)了對長江流域資源開發(fā)利用和保護的關鍵環(huán)節(jié)控制，超越了已有環(huán)境保護立法的體例結(jié)構(gòu)。

《長江保護法》賦予自然資源主管部門多項法定職責，包括長江流域自然資源調(diào)查、長江流域國土空間規(guī)劃編制、長江流域國土空間用途管制、長江流域重大生態(tài)環(huán)境修復、長江流域違法行為行政處罰等。各級自然資源主管部門要認真做好《長江保護法》的學習和貫徹實施工作，履行好《長江保護法》賦予自然資源主管部門的法定職責。

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