城鄉(xiāng)規(guī)劃師|​​請(qǐng)不要再為難農(nóng)民宅基地了

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農(nóng)村宅基地幾乎是莫名其妙地火起來(lái)了。有人說(shuō)農(nóng)民都進(jìn)城了卻仍然占用著農(nóng)村宅基地，造成了土地資源的浪費(fèi)，卻不說(shuō)農(nóng)民家庭往往只是年輕人進(jìn)城而年老父母仍然留守村莊，且進(jìn)城農(nóng)民的城市化并不穩(wěn)定，他們隨時(shí)可能還要回到村里。有人說(shuō)農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃，只要將宅基地價(jià)值顯化，農(nóng)民就可以一夜暴富，不知道有什么法術(shù)可以讓農(nóng)民宅基地搬到城市中心變成寸土寸金的建設(shè)用地。最近《南風(fēng)窗》刊登了對(duì)中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、前國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)劉守英教授的專(zhuān)訪，題為“如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就‘活’不起來(lái)”。我們來(lái)看一看劉守英教授在農(nóng)村宅基地上有什么樣的觀點(diǎn)。

一

劉守英教授開(kāi)篇即說(shuō)：“農(nóng)民與土地的關(guān)系，實(shí)際上就是農(nóng)民基本權(quán)利問(wèn)題的一部分”，“目前，問(wèn)題最大、矛盾最突出的應(yīng)該是宅基地問(wèn)題。是否承認(rèn)宅基地是農(nóng)民基本權(quán)利，會(huì)導(dǎo)致完全不同的問(wèn)題解決路徑”。

劉守英認(rèn)為，中國(guó)城市化進(jìn)程中，出現(xiàn)了關(guān)于宅基地的兩點(diǎn)新變化：“第一，大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農(nóng)民開(kāi)始外流，但人進(jìn)城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了。第二，在我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動(dòng)，盡管這是不合法的”。劉守英認(rèn)為：“土地活才能城鄉(xiāng)融。在我看來(lái)，城鄉(xiāng)融合的理念要改進(jìn)，具體到宅基地，也不能再被單一地視為生活資源，而是要被賦予財(cái)產(chǎn)的功能”。“具體來(lái)看，宅基地這個(gè)生產(chǎn)要素要變革，一定要變成一個(gè)可交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。宅基地的權(quán)利要對(duì)外開(kāi)放。甚至整個(gè)鄉(xiāng)村都要把原有的封閉性打破，讓資金、人才等新的生產(chǎn)要素進(jìn)來(lái)，并且把所有的生產(chǎn)要素都活躍起來(lái)，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部產(chǎn)生流動(dòng)性和向上發(fā)展的機(jī)會(huì)”。

劉守英還說(shuō)：“必須強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論是落后地區(qū)的鄉(xiāng)村還是發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，宅基地都應(yīng)當(dāng)變成一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，也就是一個(gè)可以交易的權(quán)利”，“宅基地制度，是為整個(gè)村莊的形態(tài)變化和功能轉(zhuǎn)變提供基本制度安排的，如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就‘活’不起來(lái)”。

二

劉守英一再講要讓宅基地變成財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以交易，且宅基地交易的權(quán)利要對(duì)外開(kāi)放，這話是什么意思呢?就是農(nóng)民宅基地應(yīng)當(dāng)私有化，可以自由買(mǎi)賣(mài)，可以賣(mài)給村莊以外的城市資本。雖然現(xiàn)在國(guó)家規(guī)定不允許宅基地買(mǎi)賣(mài)，實(shí)際上“在我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動(dòng)(也就是買(mǎi)賣(mài))，盡管是不合法的”。劉守英認(rèn)為，宅基地私有化可以自由買(mǎi)賣(mài)，是一項(xiàng)基本制度安排，只有宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)，鄉(xiāng)村才能“活”起來(lái)，鄉(xiāng)村振興也才有可能性。

劉守英說(shuō)得有沒(méi)有道理?當(dāng)然沒(méi)有道理。

我們先來(lái)看劉守英說(shuō)的兩個(gè)新變化。劉守英說(shuō)：“大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農(nóng)民開(kāi)始外流，但人進(jìn)城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了”。

問(wèn)題在于：1、農(nóng)民進(jìn)城了，宅基地閑置甚至荒廢有什么不好?農(nóng)民大都是在難以耕種的荒地坡地旱地建房的，進(jìn)城去了，不再需要宅基地，讓宅基地閑置荒廢，荒廢一段時(shí)間就可以開(kāi)荒種大豆高粱，水利條件好甚至可以種水稻，這有什么不好呢?這不是自然現(xiàn)象，不正是農(nóng)民進(jìn)城后退出了農(nóng)村占用宅基地的好辦法嗎?2、當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城往往只是家庭中的年輕人進(jìn)城，絕大多數(shù)年老父母仍然留村，且進(jìn)城農(nóng)民的進(jìn)城仍然不穩(wěn)定，年齡大了他們?nèi)匀豢赡芑卮?，保留農(nóng)村宅基地就是保留進(jìn)城農(nóng)民的退路，就是給進(jìn)城農(nóng)民敢于在城市闖蕩的底氣，這樣的宅基地怎么可以賣(mài)掉呢?3、中西部農(nóng)村沒(méi)有任何區(qū)位優(yōu)勢(shì)，誰(shuí)會(huì)來(lái)買(mǎi)農(nóng)村宅基地?

劉守英說(shuō)的第二個(gè)變化是“在我國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，早就出現(xiàn)了私下的宅基地交易，盡管它是不合法的”。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，為什么宅基地私下交易是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)私下產(chǎn)生，而沒(méi)有在占全國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部地區(qū)產(chǎn)生?原因顯然是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)融入到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，變成了城市經(jīng)濟(jì)帶的一部分，鄉(xiāng)村也早已工業(yè)化了，這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)雖然是農(nóng)村，其經(jīng)濟(jì)形態(tài)和農(nóng)民生活與城市無(wú)異，甚至有大量外來(lái)農(nóng)民工流入。簡(jiǎn)單地說(shuō)，正是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村繁榮的二三產(chǎn)業(yè)才產(chǎn)生出來(lái)對(duì)宅基地的需求，才出現(xiàn)了宅基地的私下買(mǎi)賣(mài)，而不是宅基地私下買(mǎi)賣(mài)造就了繁榮的經(jīng)濟(jì)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化是歷史產(chǎn)物，中西部農(nóng)村不可能再?gòu)?fù)制東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民城市化是必然趨勢(shì)，中西部農(nóng)村當(dāng)然也就不會(huì)產(chǎn)生對(duì)宅基地的旺盛需求，也就不會(huì)違法進(jìn)行宅基地買(mǎi)賣(mài)了。

三

劉守英也可以說(shuō)，農(nóng)民宅基地權(quán)利也是一種所謂的“土地發(fā)展權(quán)”，農(nóng)民退出宅基地就應(yīng)當(dāng)獲得補(bǔ)償。問(wèn)題是，這種所謂“發(fā)展權(quán)”本來(lái)就不是市場(chǎng)，不是交易，而是制度設(shè)置。中國(guó)憲法規(guī)定土地公有制，以及宅基地?zé)o償獲得，就決定了將宅基地看作發(fā)展權(quán)在理論上的荒謬。

當(dāng)前中國(guó)有一種類(lèi)似土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”制度，即可以通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。問(wèn)題是，即使今后中國(guó)所有城市建設(shè)用地指標(biāo)只能靠“增減掛鉤”來(lái)取得，中國(guó)土地城市化已近完成，城市擴(kuò)張也不需要高達(dá)2億畝的農(nóng)村宅基地。

更重要的是，土地發(fā)展權(quán)或“增減掛鉤”制度，本質(zhì)上并沒(méi)有通過(guò)農(nóng)村宅基地“顯化”出財(cái)富，生產(chǎn)出財(cái)富，而不過(guò)是轉(zhuǎn)移了財(cái)富，這個(gè)轉(zhuǎn)移來(lái)的財(cái)富主要是之前用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“土地財(cái)政”收入。既然沒(méi)有創(chuàng)造財(cái)富而只是轉(zhuǎn)移財(cái)富，中國(guó)為什么不通過(guò)稅收和財(cái)政手段，而要去創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)或增減掛鉤這樣笨拙的制度工具?

那么，能否通過(guò)設(shè)置農(nóng)村宅基地的土地發(fā)展權(quán)，將宅基地看作一種特殊的可以交易的權(quán)利，放在市場(chǎng)上交易，從而不是讓國(guó)家而是讓城市資本去購(gòu)買(mǎi)呢?若創(chuàng)設(shè)這樣一種權(quán)利和允許自由交易，當(dāng)前已經(jīng)高度過(guò)剩的城市資本一定會(huì)有極強(qiáng)的購(gòu)買(mǎi)愿望，原因無(wú)他，唯土地不可再生，過(guò)剩城市資本購(gòu)買(mǎi)宅基地發(fā)展權(quán)作為財(cái)富保值手段，結(jié)果必然是，早已通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化了的城市資本血洗農(nóng)民宅基地，進(jìn)城農(nóng)民很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們賣(mài)出去的宅基地只夠在城市買(mǎi)幾個(gè)平方米的商品房。

四

農(nóng)民宅基地就是用于建房子的一塊荒地。農(nóng)民宅基地要能變成財(cái)富，無(wú)非兩種辦法：一種是已經(jīng)工業(yè)化的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、城中村或具有顯著區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，這些地區(qū)因?yàn)槎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的建設(shè)用地需求，在國(guó)家對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行偏緊供給管理的情況下面，農(nóng)民宅基地就具有了很高內(nèi)在需求，也就具有了很高價(jià)值。這種情況下面，允許農(nóng)民宅基地交易，農(nóng)民可以通過(guò)賣(mài)出宅基地來(lái)增加收入。即使不允許宅基地交易，正如劉守英所說(shuō)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地私下交易也都存在，且農(nóng)民可以通過(guò)宅基地來(lái)獲取二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來(lái)的各種好處：比如他們不用買(mǎi)價(jià)格高昂的商品房。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村只占全國(guó)農(nóng)村的極少數(shù)，宅基地?cái)?shù)量更是只占全國(guó)農(nóng)村宅基地的極少數(shù)。且這部分農(nóng)村早已城市化，農(nóng)村本來(lái)就是“活”的，也無(wú)須再進(jìn)行鄉(xiāng)村振興，這部分農(nóng)村就可以存而不論了。

第二種農(nóng)村是占中國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村(包括發(fā)達(dá)地區(qū)的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村)，90%農(nóng)村宅基地也是在中西部農(nóng)村。中西部農(nóng)村也是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，也是劉守英所鼓吹應(yīng)當(dāng)“活”起來(lái)農(nóng)村的重點(diǎn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)村振興，讓農(nóng)村“活”起來(lái)，需要錢(qián)，要有投入。無(wú)論如何，面對(duì)廣袤的中西部農(nóng)村，國(guó)家財(cái)政投入必定是杯水車(chē)薪的，指望靠國(guó)家財(cái)政投入來(lái)讓全國(guó)鄉(xiāng)村振興，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

有趣的是，與劉守英一樣，全國(guó)各級(jí)地方政府都不約而同地想到通過(guò)搞活宅基地來(lái)籌措鄉(xiāng)村振興需要的巨額投入資金?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，宅基地本來(lái)只是一塊荒地，又遠(yuǎn)離二三產(chǎn)業(yè)集聚的城市帶地區(qū)，還無(wú)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又不能移動(dòng)，憑什么就可以“顯化”出巨額資金來(lái)呢?無(wú)論通過(guò)什么樣的制度設(shè)計(jì)，中西部農(nóng)村的宅基地都在那里，都不可能變成中心城區(qū)一個(gè)寸土寸金的區(qū)位。因此，所有制度設(shè)計(jì)的本質(zhì)都是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的價(jià)值，這種轉(zhuǎn)移支付無(wú)論借土地發(fā)展權(quán)還是增減掛鉤制度，都不改變本質(zhì)。而轉(zhuǎn)移來(lái)的資金主要的不過(guò)是地方政府當(dāng)前主要用來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財(cái)政收入。農(nóng)村宅基地所“顯化”出來(lái)的每一分錢(qián)都來(lái)自于各級(jí)政府的財(cái)政支付。只不過(guò)中間耗損比較大，很可能財(cái)政轉(zhuǎn)移資源的一半都被人為復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)所耗損。既然如此，活化鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)村振興，就不如直接通過(guò)財(cái)政支持，而不能靠復(fù)雜的宅基地制度設(shè)計(jì)。

五

劉守英以為只要農(nóng)村宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)，就可以讓城鄉(xiāng)融，鄉(xiāng)村活，鄉(xiāng)村就可以振興，這只能說(shuō)劉守英太過(guò)一廂情愿了。當(dāng)前中國(guó)正處在快速城市化進(jìn)程中，中西部農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民家庭仍然有老年父母留守，農(nóng)業(yè)收入仍然構(gòu)成農(nóng)戶家庭收入的重要組成部分，進(jìn)城農(nóng)民普遍將宅基地作為自己進(jìn)城萬(wàn)一失敗的退路。正是有了失敗退路，才敢義無(wú)反顧進(jìn)城拚博。宅基地買(mǎi)賣(mài)可能不僅不能讓鄉(xiāng)村活起來(lái)，反而讓農(nóng)民喪失了基本保障?；颈Ｕ鲜遣辉试S市場(chǎng)化的，即使要鄉(xiāng)村振興，前提也得要保障有力。

劉守英之前曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部看起來(lái)不是什么位高權(quán)重的部門(mén)。不過(guò)，在農(nóng)村政策制定中這個(gè)部卻是十分關(guān)鍵的，前中農(nóng)辦主任陳錫文和接任中農(nóng)辦主任韓俊均曾擔(dān)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)。劉守英坦言他多次參與中央三農(nóng)政策起草工作。劉守英在2008年就以北京郊齊莊為例，提出所謂農(nóng)民主體的城市化，意思是要允許北京郊區(qū)農(nóng)村自建小產(chǎn)權(quán)房出售，從而就可以既為北京市民提供商品房，又讓農(nóng)民和村集體致富。他甚至認(rèn)為，只要放開(kāi)土地權(quán)利讓農(nóng)民建房出售，農(nóng)民就自主城市化了，集體也自然就富了。北京鄭各莊是北京近郊，劉守英站在北京近郊土地食利者立場(chǎng)來(lái)主張所謂農(nóng)民自主城市化是很荒誕的。若劉守英只是一個(gè)大學(xué)普通教授，他主張什么也許不那么重要，劉守英長(zhǎng)期擔(dān)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長(zhǎng)，卻一直持如此片面的觀點(diǎn)，確實(shí)有可能誤導(dǎo)國(guó)家三農(nóng)政策。

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