城鄉(xiāng)規(guī)劃師|解讀《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》

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長(zhǎng)期以來(lái)，受高強(qiáng)度的國(guó)土開(kāi)發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用等因素影響，我國(guó)生態(tài)歷史遺留問(wèn)題多、保護(hù)修復(fù)任務(wù)重，生態(tài)保護(hù)修復(fù)缺乏系統(tǒng)性、整體性，客觀上存在各自為戰(zhàn)的狀況。2016年~2018年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意，財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三部門(mén)”)共同組織實(shí)施了3批25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“山水工程”)，受到各級(jí)地方政府和廣大群眾歡迎。各地在試點(diǎn)探索中總結(jié)形成了相關(guān)技術(shù)措施和典型經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的問(wèn)題。

日前，自然資源部辦公廳、財(cái)政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》)，系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范各地“山水工程”實(shí)施。自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指南》的起草背景、指南起草框架思路、內(nèi)容和要點(diǎn)等進(jìn)行了解讀。

落實(shí)中央部署 回應(yīng)實(shí)踐需求

“黨中央對(duì)統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理早就有部署要求，貫徹落實(shí)這些部署要求，需要指導(dǎo)實(shí)踐的準(zhǔn)則。這是我國(guó)第一個(gè)按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念系統(tǒng)指導(dǎo)我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)實(shí)踐、帶有通則性質(zhì)的規(guī)范，是一項(xiàng)重要的標(biāo)志性成果。”生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人順著時(shí)間脈絡(luò)，回顧了《指南》出臺(tái)的政策背景。

習(xí)近平總書(shū)記多次做出重要指示，強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“深入實(shí)施山水林田湖草一體化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)”。

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要筑牢生態(tài)安全屏障，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實(shí)施山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。黨的十九大提出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。十九屆四中全會(huì)提出“健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度”“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)”。2018年政府工作報(bào)告要求“加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)”。

2016年~2018年，三部門(mén)共同組織實(shí)施了25個(gè)“山水工程”，加快落實(shí)中央關(guān)于山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的部署要求。

“這25個(gè)工程試點(diǎn)對(duì)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、踐行山水林田湖草是一個(gè)生命共同體理念發(fā)揮了重要示范效應(yīng)，但也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，包括生態(tài)問(wèn)題識(shí)別與診斷不精準(zhǔn)、工程實(shí)施針對(duì)性和科學(xué)性不足、績(jī)效目標(biāo)不符合實(shí)際、部分修復(fù)工程投入成本過(guò)高，制度機(jī)制不夠完善等，這些都急需統(tǒng)一規(guī)范，以指導(dǎo)具體實(shí)踐。”該負(fù)責(zé)人表示。

“2019年以來(lái)，‘山水工程’有關(guān)管理制度文件密集出臺(tái)，尤其是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)制度的建立，迫切需要全面指導(dǎo)和規(guī)范下一步‘山水工程’項(xiàng)目的實(shí)施。此外，機(jī)構(gòu)改革后，相關(guān)部門(mén)如何根據(jù)新的職能定位，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，切實(shí)改變各自為戰(zhàn)的工作格局，也迫切需要指導(dǎo)和規(guī)范。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。

2017年底，三部門(mén)提出，研究制定山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作規(guī)程。自然資源部組建后，部生態(tài)修復(fù)司、國(guó)土整治中心等單位緊鑼密鼓，編制形成《指南》。

《指南》包括8方面正文和3方面附錄，對(duì)“山水工程”實(shí)施提出了總體要求，明確了保護(hù)修復(fù)原則和一般規(guī)定，并對(duì)“山水工程”實(shí)施范圍和期限、工程建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)流程、監(jiān)測(cè)評(píng)估和適應(yīng)性管理、工程管理等，有針對(duì)性地提出了具體要求。

體現(xiàn)系統(tǒng)修復(fù) 前沿又接地氣

“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，是按照山水田林湖草是生命共同體理念，依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃以及國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)等相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，為提升生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的整體改善和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的全面增強(qiáng)，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，對(duì)受損、退化、服務(wù)功能下降的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的過(guò)程和活動(dòng)。與以往生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)工程相比，山水工程具有整體性、系統(tǒng)性和綜合性特點(diǎn)。”該負(fù)責(zé)人解碼了“山水工程”與以往生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)工程的不同。

一是在空間方面，統(tǒng)籌考慮自然地理單元的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性，《指南》明確工程實(shí)施范圍不僅限于重要生態(tài)系統(tǒng)所在的生態(tài)空間，還包括與之密切關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間，在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局和用途管制下分區(qū)分類(lèi)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)修復(fù)，體現(xiàn)整體保護(hù)和系統(tǒng)修復(fù)思路。

二是在要素方面，根據(jù)區(qū)域自然生態(tài)狀況，針對(duì)突出生態(tài)問(wèn)題，《指南》提出對(duì)一定區(qū)域內(nèi)山水林田湖草等各類(lèi)自然生態(tài)要素進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)，保護(hù)修復(fù)要素包含多個(gè)，達(dá)到系統(tǒng)修復(fù)的效果。

三是在措施方面，《指南》提出，綜合科學(xué)、法律、政策、經(jīng)濟(jì)和公眾參與等手段，組合運(yùn)用保護(hù)保育、自然恢復(fù)、輔助再生、生態(tài)重建修復(fù)模式，采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，提升綜合治理的成效。

四是在工程建設(shè)方面，在特定的國(guó)土空間內(nèi)，按照“以塊為主，條線結(jié)合”的思路，《指南》提出統(tǒng)籌整合各類(lèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程和項(xiàng)目，形成一體化保護(hù)和修復(fù)的合力。

五是在目標(biāo)和效益方面，以提升生態(tài)效益為主要目標(biāo)，同時(shí)兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生?！吨改稀诽岢?，通過(guò)工程實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間格局優(yōu)化，提高社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)彈性，全面提升國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用。

該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，《指南》明確了生態(tài)保護(hù)修復(fù)要貫徹“堅(jiān)持人與自然和諧共生基本方略”“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”“堅(jiān)持久久為功”，貫徹落實(shí)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，在全文均有具體體現(xiàn)。

《指南》還參考了世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的《基于自然的解決方案全球標(biāo)準(zhǔn)》、國(guó)際生態(tài)修復(fù)學(xué)會(huì)的《生態(tài)修復(fù)實(shí)踐國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》《澳大利亞生態(tài)修復(fù)實(shí)踐國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)內(nèi)容，吸收再野化、近自然、適應(yīng)性管理等國(guó)際生態(tài)保護(hù)修復(fù)先進(jìn)理念，通過(guò)搜集整理國(guó)內(nèi)外生態(tài)保護(hù)修復(fù)典型案例，查閱生態(tài)學(xué)經(jīng)典著作和文獻(xiàn)，梳理研究國(guó)內(nèi)200多個(gè)相關(guān)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)成果都被吸收納入?！吨改稀诽岢?，各類(lèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施要以生物多樣性為重要目標(biāo)，契合了IUCN《生態(tài)連通性保護(hù)指南》要求，與國(guó)際《生物多樣性公約》總體目標(biāo)一致。生物多樣性第十五次締約方大會(huì)明年5月將在昆明召開(kāi)，作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我們要為實(shí)現(xiàn)全球生物多樣性目標(biāo)盡一份力。

25個(gè)“山水工程”無(wú)疑是《指南》最接地氣的參考?！吨改稀穲?jiān)持問(wèn)題和結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)科學(xué)修復(fù)，反對(duì)以生態(tài)修復(fù)的名義破壞生態(tài)。在編制中充分總結(jié)試點(diǎn)做法，充分吸收多方意見(jiàn)，增強(qiáng)了針對(duì)性和可操作性。比如針對(duì)個(gè)別地方出現(xiàn)的“盆景”工程、高價(jià)工程、過(guò)度修復(fù)等突出問(wèn)題，提出了以本地適宜的生態(tài)系統(tǒng)為優(yōu)先參照標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別與診斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行措施評(píng)價(jià)與優(yōu)選，實(shí)現(xiàn)低成本修復(fù)、低成本管護(hù)、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、可持續(xù)利用。

“論證會(huì)時(shí)，與會(huì)專(zhuān)家表示，《指南》充分體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，既吸收了國(guó)內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際先進(jìn)理念，注重生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，做出了適應(yīng)性管理規(guī)定，體現(xiàn)了全生命周期管理的系統(tǒng)觀，具有前沿性;又結(jié)合了中國(guó)實(shí)際，切實(shí)指導(dǎo)具體實(shí)踐，具有較強(qiáng)系統(tǒng)性、綜合性、針對(duì)性和可操作性。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。

行政管理明確 技術(shù)要求科學(xué)

“將《指南》與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)頂層設(shè)計(jì)通盤(pán)考慮，將其納入制度標(biāo)準(zhǔn)體系的一體化建設(shè)。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)，《指南》編制，充分考慮了與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)有關(guān)規(guī)劃、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)、項(xiàng)目管理、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等頂層設(shè)計(jì)相關(guān)工作的銜接，體現(xiàn)了行政邏輯和技術(shù)邏輯的統(tǒng)一。該負(fù)責(zé)人也透露，“山水工程”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系總體架構(gòu)為“1+N”。其中，“1”是《指南》，定位為總體技術(shù)指導(dǎo)性文件。根據(jù)《指南》明確的技術(shù)流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，后續(xù)將圍繞“1”逐步推進(jìn)“N”個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究，包括實(shí)施方案編制規(guī)程、驗(yàn)收規(guī)程、效果評(píng)價(jià)規(guī)范、技術(shù)導(dǎo)則、適應(yīng)性管理規(guī)范、可行性研究報(bào)告編制規(guī)程、資金測(cè)算規(guī)范等。

《指南》提出，實(shí)施“山水工程”要遵循5方面保護(hù)修復(fù)原則，包括：生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，問(wèn)題導(dǎo)向、科學(xué)修復(fù)，經(jīng)濟(jì)合理、效益綜合，并提出要落實(shí)國(guó)土空間用途管制要求等7方面規(guī)定。

“山水工程”實(shí)施范圍以生態(tài)空間為主，還會(huì)涉及密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間。按照國(guó)土空間用途管制的要求，《指南》對(duì)不同空間提出了保護(hù)修復(fù)的具體要求。對(duì)生態(tài)空間，《指南》分3類(lèi)分別對(duì)自然保護(hù)地核心區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)其他區(qū)域、一般生態(tài)空間提出了要求。對(duì)農(nóng)業(yè)空間，《指南》要求維護(hù)農(nóng)田原有生境，保護(hù)生物多樣性，打造規(guī)模相對(duì)集中連片的耕地、草地、濕地、林地等生態(tài)系統(tǒng)復(fù)合格局，利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。對(duì)城鎮(zhèn)空間，《指南》要求保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)廊道，建設(shè)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，打通城市內(nèi)部水系、綠地和城市外圍河流、森林、耕地，形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，這與中央高度關(guān)注的城市生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)防治、城市“雙修”要求一致。

“由于‘山水工程’是在較大的空間范圍內(nèi)實(shí)施的規(guī)模較大的生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)，因此需要區(qū)分不同層級(jí)開(kāi)展工作，在不同尺度上確定不同的目標(biāo)任務(wù)、解決不同的問(wèn)題，體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性。”該負(fù)責(zé)人介紹，按照生態(tài)學(xué)的基本原理，對(duì)接國(guó)際生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，《指南》劃分了區(qū)域(或流域)、生態(tài)系統(tǒng)、場(chǎng)地三個(gè)尺度。從技術(shù)流程上，《指南》將“山水工程”劃分為工程規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、工程實(shí)施、管理維護(hù)四個(gè)階段，規(guī)定了現(xiàn)狀調(diào)查等六方面主要技術(shù)環(huán)節(jié)。同時(shí)，《指南》還提出了監(jiān)測(cè)評(píng)估和適應(yīng)性管理的技術(shù)要求，并對(duì)工程管理的八個(gè)環(huán)節(jié)分別提出了具體要求。

“行政邏輯和技術(shù)邏輯的統(tǒng)一，增強(qiáng)了《指南》的指導(dǎo)性和適用性，使《指南》既適用于中央財(cái)政支持的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，也適用于地方自行開(kāi)展的各類(lèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程;定位立足于指導(dǎo)正在實(shí)施‘山水工程’試點(diǎn)，更著眼于全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，為全國(guó)開(kāi)展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供指導(dǎo)，為下一步建立中央重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)、工程實(shí)施監(jiān)管等提供依據(jù)，同時(shí)為相關(guān)決策者、管理者、規(guī)劃設(shè)計(jì)者、施工人員等提供技術(shù)支撐。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。

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