城鄉(xiāng)規(guī)劃師|空間和指標雙約束：“圖”“數(shù)”結(jié)合的彈性控制體系

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摘要

以往各類規(guī)劃的用途管制手段雖各有特點，但已無法滿足新時期國土空間總體規(guī)劃“一張藍圖干到底”的總體要求。本文通過分析用途管制手段的內(nèi)容及作用，提出用途管制應(yīng)從空間約束和指標約束兩方面出發(fā)，根據(jù)管制對象在空間尺度、功能重要性和功能排他性三個維度的特點，形成“圖”“數(shù)”結(jié)合的彈性控制體系，以達到保障底線、兼顧發(fā)展彈性的目標，實現(xiàn)規(guī)劃能用、管用、好用。

國土空間用途管制是自然資源部的一項主要職責，因而，規(guī)劃編制中涉及的用途管制手段尤為重要，以往的各類規(guī)劃管制手段往往側(cè)重于某一方面而顧此失彼[1]。譬如，城鄉(xiāng)規(guī)劃注重空間約束，通過空間邊界限定土地發(fā)展權(quán)，而土地利用總體規(guī)劃則側(cè)重于指標約束，但其管控較強而導(dǎo)致規(guī)劃彈性不足。以上兩者進行管制用途變更的主要途經(jīng)是通過修編規(guī)劃的方式進行，這容易引發(fā)部門權(quán)責沖突，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容相互打架[2]。規(guī)劃沖突的本質(zhì)是各部門對于其所涉及國土空間土地發(fā)展權(quán)的配置差異，現(xiàn)狀沖突即是部門博弈的結(jié)果[3]。目前，我國土地開發(fā)采取的是最嚴格的審批制[①]，如何在管好底線的同時預(yù)留合理的發(fā)展彈性，是保障總體規(guī)劃能用、管用、好用的基礎(chǔ)。本文主要對自然資源部2020年9月發(fā)布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡稱《指南》)中體現(xiàn)出來的國土空間用途管制方法進行解讀，以期探尋一種符合當下要求的彈性控制體系。

1.空間約束

◆ 1.1 國土空間總體格局

國土空間總體格局是一種宏觀層次的空間約束類型，強調(diào)系統(tǒng)性和前瞻性。從關(guān)系上看，規(guī)劃分區(qū)是總體格局的落實與細化，主要通過控制線體系和其他空間布局體系來實現(xiàn)。其中，控制線體系要求清晰、明確的邊界條件，要“作為開發(fā)建設(shè)不可逾越的紅線”;其他空間布局體系更強調(diào)層次性、結(jié)構(gòu)性和連通性等內(nèi)容，對于邊界條件沒有提出明確的要求。

◆ 1.2 控制線體系和其他空間布局體系

控制線體系包括生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界(以下簡稱“三線”)，以及結(jié)合地方實際提出的歷史文化、礦產(chǎn)資源等其他底線內(nèi)容。

其他空間布局體系主要是指控制線體系之外涉及空間布局和引導(dǎo)要求的內(nèi)容，其中有部分內(nèi)容要求提出空間布局和指引，如市域重要交通廊道、能源通道、應(yīng)急用地和大型危險品存儲用地等;另一部分內(nèi)容更強調(diào)布局原則和標準的合理性，如城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系、開敞空間和慢行網(wǎng)絡(luò)等。

◆ 1.3 空間約束要素之間的關(guān)系

針對不同的約束要素有不同的管控手段和標準，厘清空間約束要素之間的關(guān)系是關(guān)鍵。如圖1所示，各類空間約束要素之間的關(guān)系可以從空間尺度、功能重要性、功能排他性三個維度來理解。其中，空間尺度反映的是管制對象在其主導(dǎo)功能上的尺度效應(yīng)，即由于管制對象尺度變化造成的功能變化。在“五級”層次的國土空間總體規(guī)劃中，即使同一管制對象的約束內(nèi)容和方式也會有所變化。功能重要性反映的是事權(quán)層次，一般來講功能更重要的管制對象所處的事權(quán)層次更高，不同事權(quán)層次采用的約束手段也將不同。對于市級國土總體空間規(guī)劃來講，事權(quán)層次“三線”最高，主要為上級事權(quán);其他控制線和鄰避空間布局次之，主要為本級事權(quán);其他空間布局最低，主要為本級和下級事權(quán)。功能排他性反映的是主導(dǎo)功能相互替代及兼容性的能力，排他性越弱則更易與其他功能相混合，用途變更的彈性就更大。

圖1 各類空間約束要素之間的關(guān)系

2.指標約束

國土空間管制在空間約束的基礎(chǔ)上，還需要有條件約束，主要表現(xiàn)為規(guī)模指標和用途管制規(guī)則兩種類型，在規(guī)劃編制過程中，條件約束的核心是指標約束。

◆ 2.1 規(guī)劃指標體系

《指南》中的規(guī)劃指標體系分為空間底線、空間結(jié)構(gòu)與效率、空間品質(zhì)三大類，共計35項。其中包含了13項約束性指標、16項預(yù)期性指標、6個建議性指標，并分為市域和中心城區(qū)兩個指標統(tǒng)計范圍。

◆ 2.2 用途管制規(guī)則

目前用途管制規(guī)則尚未完善，《指南》中的強制性內(nèi)容(附錄F)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求(附錄G)，從側(cè)面反映出市級國土空間總體規(guī)劃中各類控制線和規(guī)劃分區(qū)用途管制強度的高低。“三線”管控要求最高，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界最為復(fù)雜。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定一定程度上是通過處理好開發(fā)邊界底圖與底數(shù)的關(guān)系，從而實現(xiàn)剛性管控和發(fā)展彈性的平衡。

◆ 2.3 底圖與底數(shù)的關(guān)系

《指南》要求在統(tǒng)一底圖、底數(shù)的基礎(chǔ)上完成市級國土空間總體規(guī)劃的編制工作，底圖對應(yīng)空間邊界及空間關(guān)系，底數(shù)對應(yīng)邊界內(nèi)表征某種功能的規(guī)模指標。從用途管制的彈性角度來看，規(guī)模指標底數(shù)與其對應(yīng)的底圖幾何投影面積之間差異越小，則用途管制彈性越弱，反之則越強。譬如，為了落實耕地的特殊保護制度，永久基本農(nóng)田保護范圍的幾何投影面積一般僅略大于永久基本農(nóng)田保護指標，剩余部分表現(xiàn)為維持永久基本農(nóng)田內(nèi)耕地條件的機耕道、田坎、溝渠等農(nóng)田水利設(shè)施用地，嚴禁非農(nóng)建設(shè)。

而《指南》規(guī)定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是由城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)組成(圖2)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的特別用途區(qū)原則上不得調(diào)整。“劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般不少于市轄區(qū)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的80%”，縣級則是90%。城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的15%，《指南》還對常住人口較多、收縮城鎮(zhèn)和人均指標顯著超標的城鎮(zhèn)進一步控制彈性控制區(qū)所占的比例。對于開發(fā)邊界圍合面積超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積1.5倍的，需要對其合理性及必要性作出說明。以上均是通過規(guī)定“圖”與“數(shù)”之間的關(guān)系，保障規(guī)劃的合理性與發(fā)展彈性。

圖2 空間關(guān)系示意圖

3.彈性控制體系

◆ 3.1 底圖、底數(shù)的確定

《指南》主要通過一系列名詞解釋和注釋等內(nèi)容，最終確定了國土空間中邊界、用地和人口的對應(yīng)關(guān)系，以此實現(xiàn)“圖”與“數(shù)”的對應(yīng)。在彈性控制體系中，“圖”即是空間相關(guān)的約束，包括邊界位置、空間布局、連通性和近鄰關(guān)系等;“數(shù)”即是指標相關(guān)的約束，包括總規(guī)模、新增規(guī)模、數(shù)量上下限和倍數(shù)關(guān)系等。對管制對象而言，不同的“圖”“數(shù)”組合關(guān)系，意味著不同的管制要求和控制彈性。

◆ 3.2 彈性控制原則與方法

為了保障國土空間保護與開發(fā)的彈性，市級國土空間規(guī)劃管制體系的彈性控制包含兩個方面的內(nèi)容：一方面是邊界保持彈性，表現(xiàn)為邊界調(diào)整的難易程度或事權(quán)層次的高低;另一方面是功能保持彈性，表現(xiàn)為用途轉(zhuǎn)換的約束性強弱或開發(fā)與保護功能復(fù)合度的高低。如圖3所示，按照要素功能自身的重要性與排他性，可以將國土空間規(guī)劃管制對象分為四類：

圖3 國土空間規(guī)劃管制的對象示意圖

01重要性非常高、排他性非常強的管制對象，如永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，這一部分采用“圖”與“數(shù)”雙重嚴格約束。

02重要性高、排他性非常強的管制對象，如地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、蓄滯洪區(qū)、礦產(chǎn)區(qū)等，采用“圖”嚴格約束，“數(shù)”可根據(jù)實際需要調(diào)整，或者采用復(fù)合控制的管控手段，以增加彈性。

03重要性高、排他性強的管制對象，如交通市政設(shè)施廊道、城市“六線”，主要采用“圖”的約束，但可隨著設(shè)施變更或者城市發(fā)展實際情況進行調(diào)整，邊界存在一定的彈性。

04重要性非常高、排他性強的管制對象，如耕地、林地，主要采用指標約束，邊界存在較大的彈性。

◆ 3.3 尺度效應(yīng)下的“圖”“數(shù)”組合關(guān)系

國土空間總體規(guī)劃分為國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，管制對象的尺度效應(yīng)顯著，即使對同一管制要素，在不同層次的規(guī)劃中可采取不同類型的“圖”“數(shù)”組合方式，以適應(yīng)規(guī)劃傳導(dǎo)的要求。在規(guī)劃自上而下傳導(dǎo)的過程中，“圖”側(cè)重于底線要素的剛性管控，事權(quán)層次越高則剛性越強;而“數(shù)”側(cè)重于重要功能的彈性約束。一方面，指標的大小反映了約束性的強弱，包含了發(fā)展彈性;另一方面，根據(jù)經(jīng)濟學上的科斯定理[②]，在產(chǎn)權(quán)明確的情況下，一切可量化的資源要素，都可以通過優(yōu)化資源配置達到帕累托最優(yōu)，這也是彈性控制的一部分內(nèi)容。

因此，在尺度從大到小傳導(dǎo)過程中，應(yīng)以指標即“數(shù)”的傳導(dǎo)為主，空間即“圖”的傳導(dǎo)為輔，只有那些特別重要的內(nèi)容，才需要通過“圖”來進行約束。國家級和省級國土空間總體規(guī)劃向市級規(guī)劃傳導(dǎo)以“數(shù)”為主，包括主導(dǎo)功能和相關(guān)指標的安排。市級向縣級規(guī)劃傳導(dǎo)以“數(shù)”為主、“圖”為輔，主要落實上級分解指標，同時要劃定和劃示重要空間及控制線。縣級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃傳導(dǎo)則“圖”“數(shù)”并重，要求將劃定和劃示的各類空間及控制線在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃中落實，并提出對應(yīng)的指標控制要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃應(yīng)實現(xiàn)規(guī)劃“圖”“數(shù)”的一一對應(yīng)，明確管制對象的具體要求。

4.結(jié)論

文章主要通過對《指南》中用途管制手段涉及的空間約束和指標約束相關(guān)內(nèi)容進行解讀，認為其通過“圖”“數(shù)”的不同組合實現(xiàn)用途管制的彈性管控，而“圖”“數(shù)”的組合方式由管制對象在空間尺度、功能重要性和功能排他性三個維度上的特點來決定。由此得出國土空間總體規(guī)劃在用途管制方面的彈性控制體系，“圖”“數(shù)”結(jié)合的管制手段，在各級規(guī)劃中均有一定的普適性。

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