城鄉(xiāng)規(guī)劃師|“一傳到底”還是“市區(qū)協同”： 國土空間規(guī)劃分級傳導的昆明初探

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自中央2013年在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出了“空間規(guī)劃體系”概念以來，國家層面不斷出臺多項政策文件推進空間規(guī)劃體系重構，各地方也陸續(xù)通過各類試點工作積累了一定的地方經驗。從目前探索的方向來看大多關注國土空間規(guī)劃體系本身如何構建，而對地方不同層級國土空間規(guī)劃之間，尤其是國土空間總體規(guī)劃-控規(guī)之間的傳導內容及機制并沒有統(tǒng)一的可借鑒經驗。在“多規(guī)合一”之后，傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃與下層次控制性詳細規(guī)劃之間的關系將要面臨國土空間總體規(guī)劃-控規(guī)傳導關系的重構。在此背景下，本文聚焦地方事權下的國土空間規(guī)劃分級傳導機制，尤其是國土空間規(guī)劃-控規(guī)傳導路徑，希望結合昆明國土空間規(guī)劃以及控規(guī)編制過程中的一些實踐及思考進行地方初步探索。

昆明國土空間規(guī)劃體系構建

1、范圍界定

昆明市域遼闊達2.1萬平方公里，行政管轄事權層級多而復雜，不同事權下構建的空間規(guī)劃體系略有差異。本文主要討論“市級國土空間總體規(guī)劃-市轄區(qū)分區(qū)規(guī)劃-控規(guī)”的傳導。

2、昆明國土空間規(guī)劃分級

結合目前的探索及實踐，昆明市轄區(qū)范圍試圖縱向傳導“國家級國土空間規(guī)劃-省級國土空間規(guī)劃-市級國土空間總體規(guī)劃”，構建“分區(qū)規(guī)劃-單元空間規(guī)劃”的國土空間規(guī)劃體系，橫向構建“國土空間規(guī)劃+專項規(guī)劃+實施規(guī)劃”“三類”規(guī)劃體系。其中地方事權下的昆明國土空間規(guī)劃主要構建“市級-區(qū)級-單元級” 三級規(guī)劃體系，各級作用及重點不同。

昆明國土空間規(guī)劃體系示意圖

昆明市級國土空間總體規(guī)劃重點落實國家和省級戰(zhàn)略要求，充分結合城市總體規(guī)劃試點城市、土地利用總體規(guī)劃試點城市“雙試點”要求及新時期市縣國土空間規(guī)劃編制要求，融合多規(guī)，重點對應市級以上事權，突出“定位、結構、規(guī)模、底線”管控。

分區(qū)規(guī)劃/縣級國土空間總體規(guī)劃起到“承上啟下”的作用，“承上”體現為嚴格傳導落實“三線”管控;細化落實功能布局、重大基礎設施部署;分解落實重要管控指標;在“三線”基礎上劃定城鎮(zhèn)規(guī)模邊界，分期引導和管控城市建設用地集中集約開發(fā)。“啟下”體現為劃定空間單元，并針對下一層次空間單元提出細化管控要求，明確區(qū)級 “六線”內容，為市級國土空間規(guī)劃內容傳導至控規(guī)層面奠定基礎。

單元規(guī)劃進一步具體落實管控要求，明確用地性質、開發(fā)強度、生態(tài)管控、耕地管控、產業(yè)發(fā)展正負面清單等相關要求。單元規(guī)劃既可以是針對城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域的單元控規(guī)，也可以是針對生態(tài)或農業(yè)發(fā)展核心區(qū)域的生態(tài)單元詳細規(guī)劃、農業(yè)單元詳細規(guī)劃或功能復合地區(qū)的單元詳細規(guī)劃。本文取城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)兼具生態(tài)功能的復合型單元控規(guī)為研究對象。

昆明國土空間規(guī)劃傳導路徑

昆明市國土空間規(guī)劃(市轄區(qū)范圍)“市級-區(qū)級-單元級”三級傳導主要通過指標管控、空間管控及功能管控三大抓手，“剛性管控”+“彈性管控”兩條路徑進行空間規(guī)劃傳導和實現。功能管控主要體現為從“城市發(fā)展定位-區(qū)級發(fā)展定位-功能分區(qū)-用地性質”的傳導。指標管控主要體現為重點監(jiān)管指標的分解傳導和核心發(fā)展指標的分解落實及反饋，一方面突出剛性傳導，另一方面突出動態(tài)彈性監(jiān)管和調整。空間管控主要體現為生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城市“六線”的剛性傳導及其他市級事權管控邊界(城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)控制線)“市區(qū)協同”劃定，最終銜接落實到具體控規(guī)方案中。

昆明國土空間規(guī)劃分級傳導路徑示意圖

分級傳導實證分析

本次研究對象為昆明“市級-區(qū)級-單元級”三個層級的國土空間規(guī)劃傳導研究。市級國土空間規(guī)劃層面研究對象選取昆明市國土空間規(guī)劃市轄區(qū)層次(不含外圍縣)。區(qū)級國土空間規(guī)劃層面研究對象選取昆明市盤龍區(qū)國土空間規(guī)劃，研究范圍886平方公里，分解為12個空間單元(城市功能單元6個、混合功能單元2個、生態(tài)功能單元4個，無農業(yè)功能單元)。單元級國土空間規(guī)劃層面研究對象選取昆明市盤龍區(qū)九龍灣單元控規(guī)，屬于混合功能單元，兼具城鎮(zhèn)發(fā)展及生態(tài)保護的功能，研究范圍22.9平方公里。

昆明市(市轄區(qū))-盤龍區(qū)-九龍灣單元位置示意圖

“市-區(qū)”規(guī)劃傳導

1、功能傳導

昆明市級國土空間總體規(guī)劃圍繞“世界春城花都、歷史文化名城、中國健康之城”三大城市品牌，建設“輻射南亞東南亞的區(qū)域性國際中心城市”的總體發(fā)展定位下，進一步明確盤龍區(qū)作為昆明主城組成部分，重點承載經濟貿易、科技創(chuàng)新、金融服務、人文交流、康養(yǎng)旅游中心和國際綜合樞紐功能，注重城市品質的提升和公共服務的優(yōu)化。

盤龍區(qū)國土空間規(guī)劃積極響應昆明總體發(fā)展定位及對本區(qū)發(fā)展要求，打造“健康宜居示范區(qū)、國際商務、總部經濟、生物科創(chuàng)、旅游康養(yǎng)、人文交流重要功能區(qū)”，并將承擔功能落實到具體空間。

盤龍區(qū)戰(zhàn)略指引圖

2、指標傳導

昆明市級國土空間規(guī)劃建立“重點監(jiān)管指標+核心發(fā)展指標”兩類指標體系。重點監(jiān)管指標為各類自然資源約束性指標及建設用地集約節(jié)約利用指標，對應國家管控事權，為剛性傳導內容;核心發(fā)展指標為核心功能的細化。

盤龍區(qū)國土空間規(guī)劃將市級重點監(jiān)管指標嚴格分解落實，并納入區(qū)政府及部門考核;結合自身功能定位，選取部分指標并補充特色指標構成區(qū)級核心發(fā)展指標，納入國民經濟五年規(guī)劃。由此，區(qū)級構建“重點監(jiān)管+核心發(fā)展+特色發(fā)展”指標體系。

表 市-區(qū)重點監(jiān)管指標傳導落實表 市-區(qū)核心發(fā)展指標傳導落實

3、空間傳導

昆明市級國土空間規(guī)劃在“雙評價” 基礎上，確定昆明國土空間保護、開發(fā)、利用、修復、治理總體格局，構建多中心、網絡化、組團式、集約型的城鄉(xiāng)國土空間格局，統(tǒng)籌優(yōu)化劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三線”及城市“六線”，明確管控要求。統(tǒng)籌安排市域交通等基礎設施布局和廊道控制要求，明確重要交通樞紐地區(qū)選址預控和軌道交通走向。

盤龍區(qū)國土空間規(guī)劃嚴格落實“三線”及市級“六線”，進一步深化劃定區(qū)級“六線”;空間上落實區(qū)域交通設施安排，預留通廊;結合生態(tài)保護要求及集約利用土地要求，在生態(tài)保護紅線的基礎上，劃定生態(tài)控制線，提出管控要求;結合分解建設用地指標及區(qū)發(fā)展訴求，在開發(fā)邊界內劃定城鎮(zhèn)規(guī)模邊界(即建設用地范圍)，引導城鎮(zhèn)集聚發(fā)展。

“區(qū)-單元”規(guī)劃傳導

以單元空間作為“區(qū)-單元”空間規(guī)劃傳導的載體，構建覆蓋全域的主導功能分區(qū)，并從土地用途、發(fā)展指標、產業(yè)準入名錄多個方面提出單元管控要求。

1、功能傳導

區(qū)級國土空間規(guī)劃以用途管制方式實現功能分區(qū)與傳導，構建生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)“三大類”，并對應細化為基本農田集中區(qū)、鄉(xiāng)村振興區(qū)、休閑游憩區(qū)、生態(tài)保護區(qū)、農林復合區(qū)及居住生活區(qū)、公共服務設施區(qū)、商業(yè)辦公區(qū)、工業(yè)倉儲區(qū)、公用基礎設施區(qū)、大健康產業(yè)區(qū)“十一中類”。

在盤龍區(qū)國土空間規(guī)劃中明確了九龍灣單元空間以大健康產業(yè)功能及居住生活功能為主導，兼具生態(tài)保護及休閑游憩功能，并對相應的土地用途提出了管控要求。

2、指標傳導

九龍灣單元控規(guī)中按照區(qū)級國土空間規(guī)劃單元管控提出的建設用地占比、健康產業(yè)用地占比、人均綠地指標、公共服務配套標準、開發(fā)強度、人均設施指標等相關量化管控指標要求進行細化和落實。

3、空間傳導及反饋

九龍灣單元控規(guī)嚴格落實管控“三線”及城市“六線”內容，落實生態(tài)控制線管控要求，保障相應基礎設施、公共服務設施配套落地。同時，建立國土空間總體規(guī)劃地方事權調整機制，結合控規(guī)編制方案，充分考慮地方發(fā)展訴求，在不觸碰底線的情況下，以區(qū)級城鎮(zhèn)規(guī)模邊界的建設規(guī)模為“天花板”，進一步深化細化，結合具體發(fā)展訴求優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模邊界(城鎮(zhèn)集中建設區(qū))及生態(tài)控制線范圍，實現國土空間資源的有序高效利用。九龍灣單元通過單元控規(guī)研究，將建設用地面積從區(qū)級城鎮(zhèn)規(guī)模邊界226公頃縮減為201公頃。

規(guī)劃傳導的思考

昆明市國土空間總體規(guī)劃、區(qū)級國土空間規(guī)劃及局部地區(qū)控規(guī)正在同步編制或升級，規(guī)劃分級傳導探索也處于進展中。本文試圖結合昆明近期開展的國土空間規(guī)劃相關工作，初步研究構建昆明國土空間規(guī)劃體系，重點探索“市級-區(qū)級-單元級”國土空間規(guī)劃傳導路徑。結合實踐發(fā)現在“市-區(qū)-單元”三級國土空間規(guī)劃同步推進的過程中，自上而下的剛性傳導必須重視，但同時，在地方管控事權范疇內，適當的“市區(qū)協同”和自下而上的反饋機制建立也顯得非常重要，是保障規(guī)劃符合地方發(fā)展訴求的重要手段。

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