城鄉(xiāng)規(guī)劃師|《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》

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以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)編制并有效實施國家發(fā)展規(guī)劃，闡明建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國奮斗目標在規(guī)劃期內(nèi)的戰(zhàn)略部署和具體安排，引導(dǎo)公共資源配置方向，規(guī)范市場主體行為，有利于保持國家戰(zhàn)略連續(xù)性穩(wěn)定性，集中力量辦大事，確保一張藍圖繪到底。改革開放特別是黨的十八大以來，國家發(fā)展規(guī)劃對創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控的作用明顯增強，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用日益顯現(xiàn)，但規(guī)劃體系不統(tǒng)一、規(guī)劃目標與政策工具不協(xié)調(diào)等問題仍然突出，影響國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的充分發(fā)揮。為加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃與財政、金融等政策協(xié)調(diào)機制，更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，牢固樹立新發(fā)展理念，落實高質(zhì)量發(fā)展要求，理順規(guī)劃關(guān)系，統(tǒng)一規(guī)劃體系，完善規(guī)劃管理，提高規(guī)劃質(zhì)量，強化政策協(xié)同，鍵全實施機制，加快建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運行有效的規(guī)劃體制，更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，為創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國提供有力支撐。

二、明確規(guī)劃功能定位，理順規(guī)劃關(guān)系立足新形勢新任務(wù)新要求，明確各類規(guī)劃功能定位，理順國家發(fā)展規(guī)劃和國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關(guān)系，避免交叉重復(fù)和矛盾沖突。

(一) 明確規(guī)劃功能定位國家發(fā)展規(guī)劃，即中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排，主要是闡明國家戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導(dǎo)規(guī)范市場主體行為，是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能的重要依據(jù)。國家級專項規(guī)劃是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、布局重大工程項目、合理配置公共資源、引導(dǎo)社會資本投向、制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。國家級區(qū)域規(guī)劃是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展和制定相關(guān)政策的重要依據(jù)。國家級空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實施國土空閬用途管制和生態(tài)保護修復(fù)的重要依據(jù)。

(二) 理順規(guī)劃關(guān)系國家發(fā)展規(guī)劃根據(jù)黨中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議，由國務(wù)院組織編制，經(jīng)全國人民代表大會審查批準，居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級各類規(guī)劃的總遵循。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。國家級專項規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃對特定領(lǐng)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)，由國務(wù)院有關(guān)部門編制，其中國家級重點專項規(guī)劃報國務(wù)院審批，黨中央有明確要求的除外。國家級區(qū)域規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃對特定區(qū)域提出的戰(zhàn)略任務(wù)，由國務(wù)院有關(guān)部門編制，報國務(wù)院審批。國家級空間規(guī)劃要細化落實國家發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求，由國務(wù)院有關(guān)部門編制，報國務(wù)院審批。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，規(guī)劃期與國家發(fā)展規(guī)劃不一致的，應(yīng)根據(jù)同期國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略安排對規(guī)劃目標任務(wù)適時進行調(diào)整或修編。國家級空間規(guī)劃對國家級專項規(guī)劃具有空間性指導(dǎo)和約束作用。

三、統(tǒng)一規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。

(三) 強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用提高國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性，增強指導(dǎo)和約束功能，聚焦事關(guān)國家長遠發(fā)展的大戰(zhàn)略、跨部門跨行業(yè)的大政策、具有全局性影響的跨區(qū)域大項目，把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，為各類規(guī)劃系統(tǒng)落實國家發(fā)展戰(zhàn)略提供遵循。發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌重大戰(zhàn)略和重大舉措時空安排功能，明確空間戰(zhàn)略格局、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向以及重大生產(chǎn)力布局安排，為國家級空間規(guī)劃留出接口?？茖W(xué)選取需要集中力量突破的關(guān)鍵領(lǐng)域和需要著力開發(fā)或者保護的重點區(qū)域，為確定國家級重點專項規(guī)劃編制目錄清單、區(qū)域規(guī)劃年度審批計劃并開展相關(guān)工作提供依據(jù)。

(四) 強化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用國家級空間規(guī)劃要聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并以此為載體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類空間管控手段，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。強化國家級空間規(guī)劃在空間開發(fā)保護方面的基礎(chǔ)和平臺功能，為國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實施提供空間保障，對其他規(guī)劃提出的基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源能源、生態(tài)環(huán)保等開發(fā)保護活動提供指導(dǎo)和約束。

(五)強化專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的支撐作用國家級專項規(guī)劃原則上限定于關(guān)系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局且需要中央政府發(fā)揮作用的市場失靈領(lǐng)域。其中，國家級重點專項規(guī)劃要嚴格限定在編制目錄清單內(nèi)，與國家發(fā)展規(guī)劃同步部署、同步研究、同步編制。國家級專項規(guī)劃要圍繞國家發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域提出的重點任務(wù)，制定細化落實的時間表和路線圖，提高針對性和可操作性。國家級區(qū)域規(guī)劃主要以國家發(fā)展規(guī)劃確定的重點地區(qū)、跨行政區(qū)且經(jīng)濟社會活動聯(lián)系緊密的連片區(qū)域以及承擔重大戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域為對象，以貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題為重點，突出區(qū)域特色，指導(dǎo)特定區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。省級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃制定，既要加強與國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的銜接，形成全國“一盤棋”，又要因地制宜，符合地方實際，突出地方特色。

四、統(tǒng)籌規(guī)劃管理，加強規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)建立健全目錄清單、編制備案、銜接協(xié)調(diào)等規(guī)劃管理制度，有效解決規(guī)劃數(shù)量過多、質(zhì)量不高、銜接不充分、交叉重疊等問題。

(六)建立健全規(guī)劃編制目錄清單管理制度報請國務(wù)院批準的國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后制定編制目錄清單或?qū)徟媱?，報國?wù)院批準實施。報請國務(wù)院批準的國家級一空間規(guī)劃，由國務(wù)院自然資源主管部門會同發(fā)展改革部門制定編制目錄清單，報國務(wù)院批準實施。國務(wù)院各部門自行編制或批準的各類規(guī)劃，須報囯務(wù)院發(fā)展改革部門備案。除黨中央、國務(wù)院有明確要求外，未列入目錄清單、審批計劃的規(guī)劃，原則上不得編制或批準實施。屬各部門日常工作或任務(wù)實施期限少于3年的，原則上不編制規(guī)劃。

(七)強化規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)建立健全規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，明確銜接原則和重點，規(guī)范銜接程序，確保各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。報請黨中央、國務(wù)院批準的規(guī)劃，須事先與國家發(fā)展規(guī)劃進行統(tǒng)籌街接。銜接重點是規(guī)劃目標特別是約束性指標、發(fā)展方向、總體布局、重大政策、重大工程、風(fēng)險防控等，必要時由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同規(guī)劃編制部門組織開展審查論證。省級發(fā)展規(guī)劃須按程序報送國務(wù)院發(fā)展改革部門進行銜接。加強國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接，確保規(guī)劃落地(八)發(fā)揮規(guī)劃管理信息平臺作用國務(wù)院發(fā)展改革部門要依托現(xiàn)有政務(wù)信息平臺，建設(shè)國家規(guī)劃綜合管理信息平臺，加強與相關(guān)政務(wù)模塊之間的聯(lián)接和信息共享，將各類規(guī)劃納入統(tǒng)一管理，強化規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)，跟蹤監(jiān)測規(guī)劃編制和實施進程，推動規(guī)劃基礎(chǔ)信息互聯(lián)互通和歸集共享。

五、規(guī)范規(guī)劃編制程序，提高規(guī)劃質(zhì)量創(chuàng)新規(guī)劃理念、規(guī)范編制程序，提髙規(guī)劃編制科學(xué)化、民主化、法治化、規(guī)范化水平，確保規(guī)劃實用管用。

(九)明確規(guī)劃編制的基本遵循規(guī)劃編制要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國宏偉目標，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把新發(fā)展理念貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域全過程，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，使規(guī)劃更好體現(xiàn)時代特色、更好貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略要求。堅持目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅持立足國內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌，堅持全面規(guī)劃和突出重點相協(xié)調(diào)，堅持戰(zhàn)略性和操作性相結(jié)合。注重虛實結(jié)合、實用管用，在強調(diào)戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的同時，突出約束力、可操作，使規(guī)劃可檢查、易評估。(十)深化重大問題研究論證拓展規(guī)劃前期研究廣度和深度，深入研究國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局性、前瞻性、關(guān)鍵性、深層次重大問題，科學(xué)研判發(fā)展趨勢和階段性特征，準確把握突出短板和發(fā)展方向，研究提出基本思路和解決方案。加強規(guī)劃內(nèi)容多角度論證和多方案比選，充分考慮要素支撐條件、資源環(huán)境約束和重大風(fēng)險防范等，科學(xué)測算規(guī)劃目標指標并做好平衡協(xié)調(diào)，深入論證重大工程、重大項目、重大政策實施的必要性、可行性和效果影響。

(十一)創(chuàng)新規(guī)劃編制方式方法堅持開門編制規(guī)劃，提高規(guī)劃編制的透明度和社會參與度。健全公眾參與機制，堅持問需于民、問計于民，廣開言路，廣泛聽取人民群眾意見建議。擴大規(guī)劃征求意見范圍，適時公布規(guī)劃草案或征求意見稿，充分征求社會公眾等各方面意見建議。綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新規(guī)劃編制手段。充分發(fā)揮科研機構(gòu)、智庫等對規(guī)劃編制的輔助支持作用。

(十二)嚴格規(guī)劃編制程序建立健全規(guī)劃起草、銜接、論證、審批、發(fā)布等制度。規(guī)范規(guī)劃編制工作方案，重點明確編制依據(jù)、進度安排、銜接要求、論證方式和審批機關(guān)等。按規(guī)定程序做好規(guī)劃征求意見和內(nèi)容銜接等工作。健全老師咨詢論證制度，邀請相關(guān)領(lǐng)域老師科學(xué)論證規(guī)劃內(nèi)容并出具論證報告。規(guī)范規(guī)劃草案送審稿)、起草說明、論證報告等審批要件，明確審批權(quán)限。規(guī)劃經(jīng)審批機關(guān)批準后，按程序發(fā)布實施。

六、突出規(guī)劃引領(lǐng)，強化政策協(xié)同堅持規(guī)劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協(xié)調(diào)，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機銅，完善年度計劃落實發(fā)展規(guī)劃的機制，保障國家發(fā)展規(guī)劃順利實施。

(十三)強化年度計劃與國家發(fā)展規(guī)劃銜接按照短期政策與長期政策銜接配合的要求，年度計劃要貫徹國家發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標和重點任務(wù)，將國家發(fā)展規(guī)劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，設(shè)置年度目標并做好年度間綜合平衡，結(jié)合形勢發(fā)展確定年度工作重點，明確重大工程、重大項目、重大舉措的年度實施要求。

(十四)強化財政政策對國家發(fā)展規(guī)劃的保障作用國務(wù)院財政部門要編制與國家發(fā)展規(guī)劃相匹配的財政規(guī)劃，更好服務(wù)國家發(fā)展規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標和任務(wù)要求。加強財政預(yù)算與規(guī)劃實施的街接協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌財力可能合理安排財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中央財政性資金優(yōu)先投向國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大任務(wù)和重大工程項目。

(十五)強化金融政策對國家發(fā)展規(guī)劃的支撐作用根據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)，制定金融領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，引導(dǎo)金融要素資源配置方向和結(jié)構(gòu)。貨幣政策取向的確定，要充分考慮國家發(fā)展規(guī)劃目標、經(jīng)濟發(fā)展形勢等。信貸政策積極支持國家發(fā)展規(guī)劃確定的重大戰(zhàn)略、重大工程、重大項目和重大改革舉措，引導(dǎo)和鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)重點支持國家發(fā)展規(guī)劃明確的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

(十六)強化國家發(fā)展規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等的引導(dǎo)約束作用產(chǎn)業(yè)政策要圍繞國家發(fā)展規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，突出功能性，強化普惠公平，完善市場機制和利益導(dǎo)向機制，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，菅造鼓勵競爭、促進創(chuàng)新的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體的積極性和創(chuàng)造性，合理引導(dǎo)市場預(yù)期和市場主體行為。區(qū)域政策要圍繞國家發(fā)展規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展和空間格局優(yōu)化方向，按照目標精準化、措施精細化、協(xié)調(diào)機制化的要求，促進形成要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當。重大生產(chǎn)力布局和土地、人口、環(huán)境、社會等公共政策的制定，也要服從和服務(wù)于國家發(fā)展規(guī)劃，強化政策間協(xié)調(diào)配合，形成政策合力。

七、健全實施機制，確保規(guī)劃有效落實按照誰牽頭編制誰組織實施的基本原則，落實規(guī)劃實施責任，完善監(jiān)測評估，強化分類實施，提升規(guī)劃實施效能。

(十七)加強規(guī)劃實施評估規(guī)劃編制部門要組織開展規(guī)劃實施年度監(jiān)測分析、中期評估和總結(jié)評估，鼓勵開展第三方評估，強化監(jiān)測評估結(jié)果應(yīng)用。國家發(fā)展規(guī)劃中期評估要結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的新變化新要求，重點評估實施進展情況及存在問題，提出推進規(guī)劃實施建議，評估報告報國務(wù)院審定后提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的評估結(jié)果向?qū)徟黧w報告的同時，抄送國務(wù)院發(fā)展改革部門。

(十八)健全規(guī)劃動態(tài)調(diào)整和修訂機制強化規(guī)劃權(quán)威性、嚴肅性，未經(jīng)法定程序批準，不得隨意調(diào)整更改各類規(guī)劃。經(jīng)評估確需對國家發(fā)展規(guī)劃進行調(diào)整修訂時，須按照新形勢新要求調(diào)整完善規(guī)劃內(nèi)容，由國務(wù)院提出調(diào)整建議，經(jīng)黨中央同意后，提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審查批準。國家發(fā)展規(guī)劃修訂后，相關(guān)國家級規(guī)劃相應(yīng)進行調(diào)整修訂，由規(guī)劃編制部門提出建議，經(jīng)國務(wù)院發(fā)展改革部門進行銜接論證后報原審批主體批準。

(十九)完善規(guī)劃實施監(jiān)督考核機制各類規(guī)劃編制部門要將規(guī)劃實施情況作為政務(wù)信息公開的重要內(nèi)容，及時公布實施進展，自覺接受人大監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。國家發(fā)展規(guī)劃實施情況納入各有關(guān)部門和地方各級領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系，探索實行規(guī)劃實施考核結(jié)果與被考核貴任主體績效相掛鉤。

(二十)健全規(guī)劃審批和實施工作機制建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大批準、政府編制實施的國家發(fā)展規(guī)劃工作機制。國家發(fā)展規(guī)劃根據(jù)黨中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的建議編制，重大實施進展情況及時報黨中央。全國人民代表大會審查批準國家發(fā)展規(guī)劃，并依法監(jiān)督規(guī)劃實施情況。國務(wù)院編制實施國家發(fā)展規(guī)劃，并按照優(yōu)化協(xié)同高效的要求強化對其他各類規(guī)劃的管理。

(二十一)完善法律法規(guī)加快出臺發(fā)展規(guī)劃法，將行之有效的經(jīng)驗和做法以法律形式固定下來。根據(jù)本意見精神，梳理現(xiàn)有與發(fā)展規(guī)劃工作相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，針對發(fā)現(xiàn)的問題推動相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章的立改廢釋工作。省級及以下各類相關(guān)規(guī)劃編制實施參照本意見執(zhí)行

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