城鄉(xiāng)規(guī)劃師|多地發(fā)國土空間規(guī)劃意見：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等3條控制線落地
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4月20日，北京市規(guī)劃和自然資源委員會微信公眾號全文發(fā)布了北京市委、市政府印發(fā)《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》(以下稱“北京市《實施意見》”)，正式確立了“三級三類四體系”的國土空間規(guī)劃總體框架。
該文件提出，到2020年基本建立北京市國土空間規(guī)劃體系，初步形成面向實施、城鄉(xiāng)統(tǒng)管的國土空間規(guī)劃“一張圖”和一套管控機制。
一天之前，河南省也發(fā)布了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》(以下稱“河南省《實施意見》”)。福建則在4月16日宣布成立福建省國土空間規(guī)劃工作領導小組。另外，四川省也在近日宣布啟動“規(guī)劃攻堅年”行動，計劃今年內完成省級國土空間規(guī)劃編制。
各地構建國土空間規(guī)劃體系的腳步逐漸加速，伴隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉變、要素市場化改革加速等重大宏觀改革的推進，空間規(guī)劃越來越重要。如果土地指標進一步向中心城市、區(qū)域節(jié)點城市集中，對于其他城市而言，這就意味著城市競爭已經(jīng)從規(guī)劃階段就開始了。
“ 建設多層級 規(guī)劃體系 ”
2019年5月，黨中央、國務院印發(fā)的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下稱18號文件)明確提出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，建立“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。
此次北京、河南兩地的實施意見，是各地貫徹落實《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的實施性文件。
北京市《實施意見》提出，2020年，基本建立本市國土空間規(guī)劃體系，初步形成面向實施、城鄉(xiāng)統(tǒng)管的國土空間規(guī)劃“一張圖”和一套管控機制。
到2025年，健全本市國土空間規(guī)劃法規(guī)政策、管理制度和技術標準，完善國土空間基礎信息平臺和“多規(guī)合一”協(xié)同平臺，全面實施國土空間規(guī)劃監(jiān)測預警和績效考核機制，形成國土空間規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督、保障的閉環(huán)管理體系。
到2035年，建立本市國土空間治理體系，實現(xiàn)國土空間治理能力現(xiàn)代化，形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國土空間格局。
河南省《實施意見》則要求，2020年基本完成省市縣國土空間規(guī)劃編制和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定，有序編制詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃，初步形成全省國土空間開發(fā)保護“一張圖”。
對此，珠三角地區(qū)的一位規(guī)劃人士告訴記者，國家和省一級的國土空間規(guī)劃，是從戰(zhàn)略層面定指標、定目錄、定原則。而市縣一級的國土空間規(guī)劃，則是要從各地具體實際出發(fā)，定空間結構、定產(chǎn)業(yè)功能、定準入規(guī)則。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，則是要在上級規(guī)劃的約束下，具體落實“三區(qū)三線”，定邊界、定用途，并對上級戰(zhàn)略及重點項目作出空間安排。
其中，按照18號文件的要求，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側重實施性。
各地多位規(guī)劃界人士均向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，目前來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)劃推進較慢。
以北京為例，按照計劃，北京市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，將在2020年編制完成35%，2021年編制完成70%，2022年全部編制完成。其他地區(qū)進度可能更加滯后。
某規(guī)劃院貴州分院負責人告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，雖然貴州在今年初就印發(fā)了《關于加強國土空間規(guī)劃體系建設并監(jiān)督實施的意見》，但文件只是要求到2020年底基本完成省、市、縣三級國土空間總體規(guī)劃編制，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國土空間規(guī)劃還沒有具體推進。
“ 城市競爭 從規(guī)劃階段開始 ”
國土空間規(guī)劃是空間治理的基礎。2019年修訂的《土地管理法》，其第18條規(guī)定，經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據(jù)。
隨著《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》等重磅文件的推出，土地要素市場化配置成為新的改革趨勢。中央明確提出，城鄉(xiāng)建設用地指標將更多由省級政府負責使用。而強化各級國土空間規(guī)劃的指導約束作用，被認為是這項改革推進的前提。
中國城市發(fā)展研究院總規(guī)劃師林紀告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，過去規(guī)劃更多被認為是城市發(fā)展的技術手段，而非管理手段，規(guī)劃被修改、落實不力的現(xiàn)象時有發(fā)生。伴隨著新一輪國土空間規(guī)劃的編制，以及土地指標管理體系的改革，要強化規(guī)劃的法律作用，突出規(guī)劃在土地管理和相關政策制定上的剛性作用。
北京市《實施意見》明確提出，要堅決維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性，經(jīng)批準的國土空間規(guī)劃必須嚴格執(zhí)行，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更。下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃要服從總體規(guī)劃;不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設活動，不得在國土空間規(guī)劃體系之外另設其他空間規(guī)劃。
另外，隨著我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的調整，促進各類要素合理流動和高效集聚成為共識。在鼓勵中心城市得到充足發(fā)展空間的同時，如何保證收縮型城市的發(fā)展，成為一些規(guī)劃界人士討論的重點。
上述河南省《意見》就專門提出，要改進用地計劃管理。發(fā)揮年度新增建設用地計劃管控引導作用，以存量定計劃、以空間定計劃，保障規(guī)劃穩(wěn)步實施。將新增建設用地計劃分配與存量建設用地盤活掛鉤，倒逼盤活存量建設用地。
林紀則認為，出于財政收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面考慮，地方政府天然有增加建設用地的沖動，隨著空間規(guī)劃對城市發(fā)展剛性約束作用的加強，各地對規(guī)劃會越來越重視。在建設用地總量約束的背景下，這意味著城市之間的競爭將從規(guī)劃制定階段就開始。而伴隨著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調整、人地掛鉤等政策進一步落實，土地指標可能會進一步向中心城市、區(qū)域節(jié)點城市集中，這就對其他城市的規(guī)劃制定提出了挑戰(zhàn)。
林紀建議，應當加快建立全國性的建設用地、補充耕地指標跨區(qū)域交易機制和相關的轉移支付機制。對于人口流出的收縮性城市，既要在規(guī)劃制定過程中體現(xiàn)生態(tài)修復、耕地補充等“減量”規(guī)劃理念，也要采取措施，對于做“減量”規(guī)劃的這些城市，在轉移支付、考核等各個方面予以補償。
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