2018年城鄉(xiāng)規(guī)劃師《管理法規(guī)》復習點:我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設歷程

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設歷程

1949年10月1日，中華人民共和國定制成立，標志著社會主義新制度的誕生，揭開了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理史上新的一項。60年來，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制到社會主義市場經(jīng)濟體制的變革，經(jīng)過了國民經(jīng)濟恢復時期(1949-1952年)，第一個五年計劃時期(1953—1957年)、“大躍進”和調(diào)整時期(1958—1965年)、“文化大革命”時期(1966—1976年)和社會主義現(xiàn)代化建設新時期(1977—2008年)，新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)在創(chuàng)立、壯大、遭受挫折、恢復和迅速發(fā)展的曲折過程中，不斷經(jīng)受考驗和走向成熟。經(jīng)過風風雨雨和實踐的反復檢驗，證明了城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設的重要性和必要性。與此同時，隨著我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，由人治向法治社會的轉(zhuǎn)變，改革開放的不斷深化和社會主義現(xiàn)代化建設的客觀需要，城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設走過了一個不斷前進和明顯進步的歷程。

一、國民經(jīng)濟恢復和第一個五年計劃時期

國民經(jīng)濟恢復和第一個五年計劃時期是新中國城市規(guī)劃事業(yè)由創(chuàng)立到壯大的八年，是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)第一個重要發(fā)展時期。

新中國成立之初，百業(yè)待興，為適應國民經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，城市建設工作提上了議事日程。1951年2月，中共中央在《政治局擴大會議決議要點》中指出：“在城市建設計劃中，應貫徹為生產(chǎn)、為工人服務的觀點”，成為當時城市建設的基本方針。1952年8月，中央人民政府建筑工程部(簡稱建工部)成立，主管全國建筑工程和城市建設工作。1952年9月，召開了新中國成立以來第一次城市建設座談會。會議提出，城市建設要根據(jù)國家的長期計劃，分別不同城市，有計劃有步驟地進行新建或改建，加強規(guī)劃設計工作，加強統(tǒng)一領導，克服盲目性，以適應大規(guī)模經(jīng)濟建設的需要。會議決定，一是從中央到地方建立健全城市建設管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理城市建設工作;二是開展城市規(guī)劃，各城市都要建立城市規(guī)劃工作;三是劃定城市建設范圍，明確規(guī)定把城市建設計劃納入到國家經(jīng)濟計劃之中;四是將我國城市分類排隊，劃分為重工業(yè)城市、工業(yè)比重較大的改建城市、工業(yè)比重不大的舊城市;一般城市等四類，以便分類指導和安排城市建設。從此，我國城市建設工作進入一個統(tǒng)一領導，按照規(guī)劃進行城市建設的新階段。

經(jīng)過三年國民經(jīng)濟恢復，從1953年起，我國進人第一個五年計劃時期，第一次由國家組織有計劃的大規(guī)模經(jīng)濟建設。這一時期國家的基本任務是：集中主要力量進行以蘇聯(lián)援助的156個建設項目為中心的、由限額以上的694個建設單位所組成的工業(yè)建設，以便建立社會主義工業(yè)化的初步基礎。

1956年國家建委頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制暫行辦法》，成為新中國第一個關于城市規(guī)劃的法規(guī)文件，規(guī)范了城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的編制行為。到1957年，國家先后批準了蘭州、洛陽、太原、西安、包頭、成都、大同、湛江、石家莊、鄭州、哈爾濱、吉林、沈陽、撫順、邯鄲等15個城市的總體規(guī)劃和部分詳細規(guī)劃。這些規(guī)劃的批準，賦予城市規(guī)劃成為指導各個城市的城市建設和管理中具有一定的法律效力之文件，使得城市建設能夠按照城市規(guī)劃，有計劃有步驟地進行，適應了第一個五年計劃時期大規(guī)模經(jīng)濟建設和工業(yè)城市建設的需要。

第一個五年計劃時期，是我國實行計劃經(jīng)濟體制，城市規(guī)劃法制建設起步的階段，對于城市建設能夠按照城市規(guī)劃實施發(fā)揮了積極的作用，取得了重要進展。

二、“大躍進”到“文化大革命”時期

“大躍進”和調(diào)整時期以及“文化大革命”時期，是我國城市建設出現(xiàn)失誤，以至否定城市規(guī)劃，直到城市建設遭受嚴重沖擊和破壞，城市規(guī)劃事業(yè)蒙受重大挫折和損失，應當吸取沉痛教訓的一段經(jīng)歷。

1961年1月，中共中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，作出了調(diào)整工業(yè)項目、壓縮城市人口，撤銷不夠條件的市鎮(zhèn)建制以及加強城市設施養(yǎng)護維修等一系列重大決策。1962年和1963年，中共中央和國務院接連召開了兩次城市工作會議，比較全面地研究部署了調(diào)整期間城市的經(jīng)濟工作。

1964年和1965年，城市建設工作又連遭幾次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全國開展“工業(yè)學大慶”運動之后，機械地將周恩來總理視察大慶時的題詞：“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合、有利生產(chǎn)、方便生活”的十六字作為城市建設方針，在城市里建設分散的居住區(qū)，“干打壘”(即夯土墻)房屋，并種植作物等，以為這就是貫徹“十六字”方針。1964年8月，毛澤東主席提出“三線”建設方針，要求沿海一些重要企業(yè)往內(nèi)地搬遷，國家經(jīng)委召開全國搬遷工作會議，提出對搬遷項目要實行“大分散、小集中”的原則，少數(shù)國防尖端項目應按“分散、靠山、隱蔽”原則進行建設。隨后，林彪提出“靠山、分散、進洞”，于是，形成了“三線”建設實行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影響波及全國所有城市的建設。第二，否定城市城市規(guī)劃，1964年開展“設計革命”運動，除批判“設計工作存在貪大求全、片面追求建筑高標準、因循守舊及缺乏國防觀念”等外，又批判城市規(guī)劃“只考慮遠景，不照顧現(xiàn)實，規(guī)模過大，人口過多”等問題，再一次否定城市規(guī)劃，精簡規(guī)劃機構(gòu)，壓縮規(guī)劃人員。第三，取消國家計劃中的城市建設戶頭，1965年國務院轉(zhuǎn)發(fā)國家計委等擬定的《關于改進基本建設計劃管理的幾項規(guī)定(草案)》中取消了城市建設戶頭，不再下達建設項目和投資指標，城市建設資金急劇減少，致使城市建設陷于無米之炊的困境。

從“大躍進”到“文化大革命”時期，是我國城市規(guī)劃工作屢遭挫折，直到廢棄，致使城市建設和管理嚴重失控，盲目混亂，無法可依，無章可循，寫下沉痛教訓的一頁歷史，城市規(guī)劃法制建設隨之停滯不前，談不上有所發(fā)展。但從反面實踐和教訓中，說明了城市規(guī)劃法制建設的必要性、迫切性和重要意義。

三、社會主義現(xiàn)代化建設新時期

黨的十一屆三中全會作出了把黨的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的戰(zhàn)略決策，以此為標志，我國進入改革開放和以經(jīng)濟建設為中心進行現(xiàn)代化建設的新階段。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的深刻變化，以及《城市規(guī)劃法》的頒布實施，城市規(guī)劃和建設事業(yè)邁上蓬勃發(fā)展的嶄新軌道。

1978年3月，國務院在北京召開第三次全國城市工作會議，并下發(fā)了《關于加強城市建設工作的意見》(即中共中央[1978]13號文件)。一是強調(diào)了城市在國民經(jīng)濟發(fā)展史中的重要地位與作用，提出“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略性方針。二是強調(diào)要“認真抓好城市規(guī)劃工作”，全國各城市都要認真編制和修訂城市的總體規(guī)劃、近期規(guī)劃和詳細規(guī)劃。城市規(guī)劃一經(jīng)批準，必須認真執(zhí)行，不得隨意改變。三是強調(diào)要“正確處理‘骨頭’與‘肉’的關系”，解決了城市維護和建設資金的來源問題。四是強調(diào)“為了把城市建設迅速搞上去，必須加強城建隊伍的建設”，并要加強黨對城市工作的領導。這次會議，對我國城市規(guī)劃工作的恢復和發(fā)展起到了至關重要的作用。

1978年8月，國家建委在蘭州召開城市規(guī)劃工作座談會，宣布全面恢復城市規(guī)劃工作，要求立即開展編制城市總體規(guī)劃的工作。1979年，國家建委和城建總局在認真總結(jié)我國城市規(guī)劃歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，開始起草《中華人民共和國城市規(guī)劃法草案》等文件，新中國的城市規(guī)劃從此步人第二個重要發(fā)展時期。

1989年12月26日，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布，自1990年4月1日起施行。該法共六章四十六條，對城市規(guī)劃的制定、城市新區(qū)開發(fā)和舊城改建、城市規(guī)劃的實施、法律責任等作了明確的法律規(guī)定。規(guī)定：“國家實行嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針”，“城市規(guī)劃實行分級審批”，“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”，以及城市規(guī)劃的實施管理實行“一書兩證”制度等許多內(nèi)容，成為一部符合我國國情和比較完備的法律，成為我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理方面的第一部法律，為我國城市科學合理地建設和發(fā)展提供了法律保障，標志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設又邁進了一大步，成為新中國城鄉(xiāng)規(guī)劃史上的一座里程碑。

1990年，建設部頒發(fā)《關于抓緊劃定城市規(guī)劃區(qū)和實行統(tǒng)一的“兩證”的通知》;1991年8月，建設部、國家計委共同頒布《建設項目選址規(guī)劃管理辦法》;1991年9月，建設部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》;1992年，建設部頒布《關于統(tǒng)一實行建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證的通知》;1992年12月，建設部頒布《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》;1993年6月，國務院頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》;1994年，建設部頒布《關于加強城市地下空間規(guī)劃管理的通知》;1994年8月，建設部頒布《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》;1994年9月，建設部發(fā)布《歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》;1995年6月，建設部頒布《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》、《建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法》、《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》;1996年國務院發(fā)出《關于加強城市規(guī)劃工作的通知》(即國發(fā)[1996]18號文件)，強調(diào)規(guī)劃管理權(quán)必須由城市人民政府統(tǒng)一行使，不得下放;1997年10月，建設部頒布《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》;1999年4月，建設部發(fā)布《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》;2000年2月，建設部頒布《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》(試行);2000年4月，建設部頒布《縣城城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制要點》(試行);2000年國務院辦公廳發(fā)出《關于加強和改進城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》，強調(diào)“加強城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，推進規(guī)劃法制化”?？梢哉f，20世紀90年代是一個以《城市規(guī)劃法》為中心，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃配套法規(guī)、規(guī)章相繼發(fā)布、不斷完善，初步形成城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系框架的重要時期，使我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設得到充實、提高和走向多層次、多方位，為有法可依、有章可循和全面實現(xiàn)依法行政、保證城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實施創(chuàng)造了良好條件。

與此同時，1990年7月，建設部發(fā)布《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》，1993年9月，建設部發(fā)布《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》，1998年建設部發(fā)布《城市規(guī)劃基本術(shù)語標準》，以及先后發(fā)布的《城市規(guī)劃工程地質(zhì)勘察規(guī)范》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》、《城市道路交通規(guī)劃設計規(guī)范》、《城市道路綠化規(guī)劃與設計規(guī)范》、 《城市用地豎向規(guī)劃規(guī)范》、《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》等20多項城市規(guī)劃技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的各有關方面，初步形成了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標準和規(guī)范體系，為規(guī)范我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和實施提供了科學依據(jù)和技術(shù)保障。

跨世紀以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制建設，在科學發(fā)展觀的思想指導下，又有了新的發(fā)展。2002年5月，國務院發(fā)出《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》;2004年10月，國務院發(fā)出《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調(diào)要“加強城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理”;2002年8月，建設部頒布《近期建設規(guī)劃工作暫行辦法》和《城市規(guī)劃強制性內(nèi)容暫行規(guī)定》;2003年，建設部頒布《城市抗震防災規(guī)劃管理規(guī)定》;2003年12月，國家四部委印發(fā)《清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限》;2004年2月，建設部等四部秀發(fā)出《關于清理和控制城市建設中脫離實際的寬馬路、大廣場建設的通知》;從2002年至2006年，建設部相繼頒布了《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管理辦法》、《城市藍線管理辦法》、《城市黃線管理辦法》;2005年9月，建設部、監(jiān)察部發(fā)出《關于開展城鄉(xiāng)規(guī)劃效能監(jiān)察的通知》;2005年12月，建設部頒布了新的《城市規(guī)劃編制辦法》;直到2007年10月28日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，自2008年1月1日起施行。該法共七章七十條，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改、監(jiān)督檢查、法律責任等作了明確的法律規(guī)定，成為一部更加符合我國社會主義現(xiàn)代化建設新時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需要的完備法律。從《城市規(guī)劃法》發(fā)展到城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法制建設的重大進步，樹立了新中國城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展歷史上的一座新的里程碑。